浅谈中国的立法体制现状

中国的立法体制现状

改革开放以来，为了适应经济体制改革和经济发展的需要，中国的立法体制发生了一系列积极的变化，通过了大量的法律法规，也提出了实行法治的口号。但是，现行的立法体制仍然存在着一系列问题，改革前“以党代法”、“以政领法”的制度架构仍然在现行立法体制中留下了深深的痕迹。事实上，仅从目前立法体制的存在问题即可看出，在这样的立法体制下是很难走向“以法治国”的。立法体制是政治体制的一个重要组成部分。当前，进一步完善立法体制无疑是一个急迫的任务，但许多问题的真正解决仍有待于立法体制改革；而立法体制的改革则依赖于政治体制改革。从这个角度来看，光是一味增加法律法规的数量，而不改革相关体制，无论是法制还是法治都不容易实现。

一、中国现行立法体制下的立法主体和立法权限划分

中国的立法体制属于统一、分层级的类型，与联邦制国家和单一制国家的立法体制都不同。1979年，全国人大制定了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，把立法权下放至省级人大；1982年，全国人大通过了《1982年宪法》，对立法结构作了彻底改动；1986年，全国人大修订了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，地方立法权延伸至省级人民政府及其特定的地方人民代表大会和地方人民政府。上述规定产生了现行的立法权限划分结构。

根据宪法和《立法法》的规定，现行的立法体制可以概括为“一元两级三个层次”。所谓的“一元”是指全国人大及其常委会；“两级”是指中央和地方；“三个层次”是指在中央和地方每一级中都有三类立法主体。下面具体来看这“三个层次”。在中央一级，全国人大及其常委会制定基本法律和其他法律，国务院制定行政法规，国务院所属各部门制定部门规章；在地方一级，地方人大及其常委会制定和批准地方性法规，省级人民政府制定政府规章，较大的市人民政府也可制定政府规章。此外，较大的市级人大及其常委会也可制定地方性法规，民族自治地区可制定自治条例、单行条例，经济特区也获得授权得以立法。当然，在这个立法体制之上，中共的各级党委不仅通过党的方针和命令来规范政府的运作（包括立法机关的运作）[1]，而且也事实上拥有立法权，但本文不准备就这一问题展开讨论。此外，为了研究的方便，未把香港和澳门特别行政区的立法体制列入讨论的范围。

在现行的立法体制下，《立法法》规定了全国人大与国务院的立法权限划分以及中央与地方的立法权限。全国人大及其常委会的专属立法权包括以下内容：有关国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；对非国有财产的征收；民事基本制度,主要包括有关民事主体资格的制度；有关物权方面的制度；有关债权方面的制度；有关知识产权方面的制度；有关婚姻家庭方面的制度等；基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度；以及必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。上述全国人大专属立法权之外的事项，只要全国人大及其常委会没有制定法律，国务院或地方人大及其常委会原则上都可以在职权范围内制定行政法规或者地方性法规。

《立法法》规定的上述专属立法权在理论上又称为“法律保留”，这些事项只能由全国人大及其常委会制定法律。对这些法律保留的事项又进一步分为法律绝对保留的事项和法律相对保留的事项。前者主要是指涉及公民基本权利、国家基本制度和法制统一的事项。根据《立法法》的规定,有关犯罪和刑

罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚以及司法制度等事项，全国人大及其常委会不得授权国务院制定行政法规。对于其他专属立法权限的事项，尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要先行制定行政法规。这些事项即法律相对保留的事项。

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宪法和法律对地方立法的权限和范围没有采用直接、明确的列举式规定，而主要通过规定国家的专属立法权限并对地方立法加以限制的办法，界定地方立法的权限、范围。地方立法机关只要不涉足国家专属立法权限，不与宪法、法律、行政法规相抵触，得根据中央赋予地方的政治、经济的权力，根据宪法赋予地方国家机关的权力，制定地方性法规。根据宪法、法律的规定，地方立法的范围包括以下几个方面：本行政区域内政治方面的重大事项，如维护社会政治秩序、保障公民的合法权益、加强社会主义和法制建设、精神文明建设等；本行政区域内经济工作的重大事项，如经济体制改革和对外开放中带有全局性、政策性的重大问题、预算外资金的管理和使用、经济特区、开放城市和经济开放区的建设和发展等；本行政区域内城乡建设、土地管理、环境保护等方面的重大问题；计划生育、保护妇女、老年人、未成年人、残疾人、归侨侨眷合法权益等方面的重大问题；教育、科技、文化、卫生、民政、民族工作等方面的重大问题；有关地方国家权力机关行使职权、加强自身建设等方面的问题；法律规定由地方性法规规定的事项。

根据法律的有关规定，享有行政立法权的行政机关包括国务院、国务院各部、各委员会（国务院直属机构在实际上拥有规章制定权，但法律未正式确定)，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市以及某些经济特区市的人民政府。此外，全国人大及其常委会有权依法制定有关行政管理的法律，省级人大及其常委会、经国务院批准的较大的市和一些经济特区市的人大及其常委会，有权制定本地区的地方性法规来规范行政机关的行政管理活动。

总之，中国立法结构的特征之一是集权与一定程度的分权相结合。立法结构既表现于不同水平的立法主体中，也表现于不同的法律类型中。国家的立法权力属于中央和地方的多个部门，这种情况导致立法主体的多样化和法律、法规类型的多样化[3]。

二、“法出多门”：立法权的分散及混乱

立法权限是指一个国家中现行的由立法加以调整和控制的事项的权力范围。立法权限的划分关涉到国家政治生活的各个方面，对社会经济等其他领域也具有重大影响。若立法权限划分不当，会造成以下4种不利后果。其一，可能出现重复立法，造成法律体系的混乱或矛盾。其二，可能出现权力运作的不平衡或过度倾斜，导致某些国家机关有职无权、形同虚设，而另一些国家机关因权力过于集中、失去制约而出现专横。其三，可能出现中央过分集权或地方过分分权的状况，在多数情况下，无论出现哪种情况，都会对国家的安定及社会的发展带来损害。其四，可能因立法权限划分的混乱而造成政治体制结构的实质上或形式上的不合理，以致于成为社会进步的障碍。

根据现行宪法、组织法和有关法律的规定，中国的立法主体有300多个，其中还不包括法律没有明确规定的其他授权立法主体。庞大的立法主体导致法律和规章政出多门（党、地方政府、地区政府、省政府和中央政府）[4]，人们无所适从。这种情形在世界上是独一无二的，同时也是最不科学的。[5]同时，过多的立法主体必然伴随着立法权限分配含糊不清，立法水平高低不等，立法规划不科学，有立法权的机构背后的利益偏向明显，立法无序膨胀和权威下降同时存在，立法成本高昂等问题。

现实中，各地在立法项目上往往盲目比照国家法律、行政法规，重复选题立项，用地方性法规取代中央立法。甚至是中央立法刚出台，地方随后就出台了实施中央立法的一些具体细则，而且这些实施细则常常不适当地把执行政策中那种转发文件的做法带到地方立法工作中；在具体条款内容上，大量照抄照搬国家法律、行政法规的条款，重复国家法律、行政法规的一些规定，从而导致“四世同堂”、“五