中国城市土地使用制度改革60年回顾与展望_李建建

中国城市土地使用制度改革

60年回顾与展望*

福建师范大学经济学院李建建戴双兴

内容摘要新中国成立60年来,我国城市土地使用制度发生了巨大变化。以1978年改革开放为分界点,我国城市土地使用制度可分为土地无偿使用和有偿使用两个时期。改革开放之前,我国长期实行的是计划经济体制,与此相应的土地使用制度采取计划分配、行政划拨的无偿、无限期、无流动的模式。改革开放以后,我国城市土地使用制度从无偿使用转向有偿使用,在土地资源配置中引入市场机制,至今已初步建立土地市场制度的基本框架,市场在土地资源配置中的基础性作用得到较好的发挥。然而,深化城市土地使用制度改革的任务依然艰巨,今后一个时期改革的重点是完善土地产权制度建设,建立平等开放、城乡一体的土地市场体系,完善符合社会主义市场经济要求的土地管理制度。

新中国成立60年来,特别是改革开放30年来,我国城市土地使用制度发生了巨大变化,经历了土地无偿使用和土地有偿使用两个时期,至今已初步建立起适应市场经济要求的城市土地管理体制,确立了市场在土地资源配置中的基础性地位,建立了城市土地市场及其运行机制,为满足经济社会发展和改善城乡居民居住条件对土地的需求,推进国民经济持续、快速、健康发展发挥了积极的作用。

一、新中国成立60年来我国城市土地使用制度的历史回顾

以1978年改革开放为分界点,我国城市土地使用制度可分为土地无偿使用和土地有偿使用两个时期。

(一)城市土地无偿使用时期(1949~1978年)。

11城市土地无偿使用制度的形成。旧中国实行土地私有制度,城市土地在国土面积中所占的比重很小,分别由官僚资产阶级、封建地主、民族工商业者、个体劳动者和外国人所占有。新中国成立以后,并没有马上对城市土地实行国有化,而是针对不同性质的所有权形式,分阶段逐步实现城市土地国家所有制。新中国成立初期,各城市政府首先接管了一批国民党政府所有的城市土地,没收了帝国主义和官僚资产阶级在中国占有的大批城市地产;对那些由民族工商业、个体劳动者、城市居民所拥有的私有土地仍给予承认。因此,新中国成立初期的城市土地形成了国有与私有并存的格局。

*本文系国家自然科学基金项目/农村土地征用制度改革与农民权益保护0(编号70573020)、福建省教育厅项目/构建政府主导型土地储备模式0(编号J A08078S)的阶段性研究成果。

1950年4月3日政务院公布的5契税暂行条例6第8条指出:/各机关与人民相互间有土地房屋之买卖、典当、赠与或交换行为者,均应缴纳契税。0直到1956年,城市私有土地基本上可以买卖、出租、入股、典当、赠与或交换等。1956年1月18日中共中央书记处5关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改造的意见6中规定:/一切私人占有的城市空地、街基地等地产,经过适当办法,一律收归国家0,¹从而实现了城市土地的全面国有化。至于城市国有土地的使用,则/由当地政府无偿拨给使用,均不必再缴租金0,º从而形成了我国计划经济体制下的无偿、无限期、无流动的城市土地使用制度。

21城市土地无偿使用制度的特征。我国传统的城市土地使用制度是顺应传统的经济体制而产生的。新中国成立以后,我国实行的是高度集中的计划经济体制,将社会看做一个大工厂,资源的配置完全通过行政指令性计划和实物指标进行,土地资源的配置也不能例外。传统的城市土地使用制度的典型特征表现在:(1)城市土地不是通过市场机制配置,而是通过行政划拨方式配置,排斥了市场对土地资源配置的积极作用;(2)城市土地实行无偿无限期使用制度,土地使用者从国家获得用地时不需支付地价,在使用期间也无须缴纳地租,城市土地使用权也没有具体明确的使用期限;(3)城市土地使用权不允许转让,从而阻碍了城市土地这一重要生产要素的合理流动。这种土地使用制度的实质在于排斥了市场机制的作用,完全由计划机制来配置土地资源。

31城市土地无偿使用制度的弊端。把城市土地纳入计划经济的轨道,将其直接置于国家的控制之下,对于防止土地的投机、保证社会经济的

发展和居民居住条件的改善对土地的需求发挥了一定的积极作用,但是这一纯粹采用行政手段分配土地的体制,由于忽视了经济规律的作用,随着时间的推移暴露出诸多的弊端:(1)城市土地无偿使用导致国家对城市土地的所有权在经济上不能实现。我国宪法明确规定城市土地属国家所有,国家对城市土地的所有权在经济上要得以实现,就必须向用地单位和个人收取地租。但是由于城市土地的长期无偿使用,用地单位和个人使用国有土地时不需要支付任何的经济代价,国家实际上只是名义上的土地所有者,经济上的利益无法得到实现。(2)传统的城市土地使用制度由于排斥了市场机制的作用,对土地使用者也失去了经济约束,导致城市用地需要的不合理膨胀和土地利用效率的低下,造成土地资源的巨大浪费,许多单位往往不考虑实际情况,采取各种手段从国家获得大量土地,多报少用、早占迟用、占而不用的现象屡见不鲜。(3)由于土地使用权不允许转让,导致土地资源无法流动,土地使用者宁可让大面积土地闲置、荒废,也不愿意转给其他急需用地的单位,造成土地占有不均,土地使用者的利益不均。(4)城市土地无偿使用使城市建设资金无法形成良性循环,制约城市经济社会的发展。各级政府在城市土地划拨和使用中无任何收益,造成城市建设资金只有投入没有回收,无法形成城市建设投入产出的良性循环,城市建设投入越多,维护费用越大,包袱越重,致使城市基础设施建设资金短缺,城市基础设施建设严重滞后于社会经济发展的要求。

(二)城市土地有偿使用时期(1979~2009年)。

党的十一届三中全会拉开了中国经济体制改革的序幕,随着我国经济体制改革和对外开放

¹º

转引自毕宝德:5中国地产市场研究6,中国人民大学出版社1994年版,第27页。

的发展,国家的经济体制开始发生巨大和深刻的变化,传统的城市土地使用制度难以适应改革开放的要求,改革成为历史的必然。我国农村土地制度改革的起点是实行土地承包、包产到户;而城市土地使用制度改革则是以土地有偿使用为开端,以土地资源配置的市场化为目标。改革开放以来,城市土地使用制度改革经历了一个渐进的发展过程,可以分为以下几个阶段:

11城市土地有偿使用制度的建立(1979~ 1988年)。

(1)征收土地使用费。我国城市土地使用制度改革首先出现在中外合营企业的用地制度上。为了与国际经济接轨,我国政府必须对中外合营企业的用地征收土地使用费,以保证国家的土地所有权在经济上得以实现。1979年国务院颁布了5中华人民共和国中外合资经营企业法6规定:/中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分,合营企业应向中国政府交纳使用费。0¹1980年7月26日,国务院5关于中外合营企业建设用地的暂行规定6指出,/中外合营企业用地,不论新征用土地,还是利用原有企业的场地,都应计收场地使用费。0º1982年深圳开始征收土地使用费,收费标准按土地的区位条件,每平方米1~21元不等,1982~ 1986年全市累计收取的土地使用费共3848万元。»在深圳的带动下,征收土地使用费很快普及到全国,至1988年全国已有100多个城市先后开征了城市土地使用费。当时征收土地使用费的出发点是为了解决城市基础设施建设资金长期短缺的问题,虽然对原有的土地使用制度触动不大,但这种尝试意味着我国城市土地从无偿使用向有偿使用转变,迈出了关键的第一步。

(2)征收土地使用税。1988年9月7日国务院发布了5中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例6,规定自该年11月1日起,开始对城镇土地按不同等级征收土地使用税,税率的标准为:大城市每平方米收税015~10元,中等城市014~8元,小城市013~6元,县城和小城镇012~4元。根据相关法规,城市土地有偿使用采取两种方式,对国内的土地使用者由中央统一征收土地使用税,对外商投资企业和外国企业在华机构用地由各地区、城市收取土地使用费。自此中国城市土地在法律上正式步入有偿使用的轨道。

21城市土地流转制度的建立(1988~2000年)。

(1)土地使用权有偿出让和转让。征收城镇土地使用税(费)这一改革措施,是对传统的城市土地无偿使用制度的否定,也是新的城市土地制度的起点。它增强了人们合理用地、节约用地的观念,不少城市的企业单位把多年荒弃闲置不用的土地主动交还给国家。但由于土地使用税标准还比较低,征收范围还比较窄,远不能满足城市基础设施建设的资金需求;更为重要的是这项改革还没有从根本上触动传统土地使用制度的根基,还没有建立土地市场化的流转机制,土地使用权这一重要的生产要素依然不能进入市场。为了适应经济体制改革和对外开放发展的要求,必须寻找一种新的城市土地资源配置机制。

1987年7月,深圳市政府提出以土地所有权与使用权分离为指导思想的改革方案,尝试将土地使用权作为商品有偿出让。此项改革的主要内容是:在明确城市土地属国家所有的前提

¹»º转引自杨重光、吴次芳:5中国土地使用制度改革10年6,中国大地出版社1996年版,第53页。董黎明:5中国城市土地有偿使用的回顾与展望6,载于5云南地理环境研究61992年第12期。