对行政执法中查处分离要求的理解和把握

对行政执法中查处分离要求的理解和把握

行政执法的基本方法是“以事实为根据、以法律为准绳”。执法的行政行为应当合法并且公开，处罚应当公正，一视同仁，处罚的尺度应当过罚相当并且与教育相结合。

对法律来说，原则是指不能突破的底线。原则可以宏观，也可以具体。行政上，宏观的原则主要是合法性原则与合理性原则两项，虽然查处分离是行政执法中的一项微观要求，但也并非是不应当突破的底线。理论上，应当限制当场的处罚，设定必要的条件，但有些情况下，应当甚至必须当场处罚，故查处分离只能作为行政上的一项要求，不能作为行政原则，原则不能滥用。

查处分离要求的含义主要有三：

一是查和处的职能分设。行政机关的行政职权都是由法律赋予的，行政执法应当依据行政职权实施。行政执法职能主要是查清事实的职能和实施处罚的职能，这两项职能相互关联、相互制约。

查清事实，是实施处罚的前提。违法事实不清，是不能作出行政处罚决定的。即便违法事实客观存在，但没有取得足以采信的证据，仍然不能实施处罚。

实施处罚，既要定性正确，也要适用法律准确。自由裁量应当合理，遵循先例，不能由于随意处罚而丧失公正。

这两项职能相互之间可以形成制约关系，应当分别设立，

有条件的应当由不同的部门分别承但，没条件的也要由不同的执法人员分别承当。

对于行政执法来说，效率只是一项要求，不能随意以效率原因，归并职能。

二是查处和裁决的职能分设。"每个人不能作为自己案件的法官"。行政法律赋予了行政执法的相对人有复议、听证等救济权利。由于查处和裁决存在关联性，这两项职能同样应当分别设立。

实施查处职能行政执法人员，在受到相对人的质疑时，很难保持中立、客观的态度，容易固执己见而忽视当事所提出证据与反驳意见，甚至秘密调查没有经过当事人对质的证据，虽然未必徇私，但客观上难免枉法。因此，主持听证和复议的执法人员，应当从具体案件当中脱离出来，以客观公正的态度，认真听取双方当事人的陈述和质证，才能更好地保证裁决公平。只有无任何利益关联，才能更好地保证行政裁决无私无偏。

我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定"听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避"。即是体现了这一要求。

三是处罚决定和处罚实施的职能分设。

主要的行政处罚有警告、罚款、没收违法所得及没收非

法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证及暂扣或者吊销执照、行政拘留等6种。除了警告以外，其它的处罚种类都涉及到具体的实施问题。对于实施较为简单，也是处罚较轻的罚款，《行政处罚法》已经规定“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。”

由于处罚实施过程中存在处罚程度把握和追诉问题，同时也由于处罚实施与其他行政行为不同，在法律上有更多的限制，更需要专业的能力，两者分开设置，更为妥当。

反向看，如果职能分离做的不好，一些相互关联的职责，集中于一个人或一个具体部门身上，就会增加发生差错和舞弊的可能性，或者增加了发生差错或舞弊以后进行掩饰的可能性。从这个意义上说，职能分离使行政机关内部建立起相互制约的机制，从而有利于遏制腐败，有效防止权力过于集中所造成的弊端。