城市应急指挥系统的建设和发展

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智能建筑与城市信息 ２００６年 第■　本刊编辑整理
城市应急指挥系统的建设和发展
城市应急联动系统（ＣＥＲＳ：Ｃｉｔｙ　ＥｍｅｒｇｅｎｃｙＲｅｓｐｏｎｓｅ　Ｓｙｓｔｅｍ）是电子政务的重要组成部分，是政府应对紧急情况的特殊办公方式，其建立和实施对保障国民经济持续发展、社会稳定和人民生命财产安全具有重要的意义和作用。

随着我国城市管理模式逐步与国际接轨，应用高科技管理城市的方法被逐步引入中国，并将不断推动我国城市现代化步伐。

城市应急联动系统为公安、消防、交警、急救等应急处置机构提供通信与信息保障，通过对各部门的信息网络和通信系统加以集成，将各种应急服务资源统一在一套完整的智能化信息处理与通信方案之中。

它由计算机系统、呼叫中心、地理信息系统、定位系统、数据库、无线通信指挥调度系统等组成，市民无论遇到什么紧急情况，只需拨一个统一的简单的电话号码；应急指挥中心就可以根据了解的情况发挥其应急联动的功能，在无线集群调度通信平台和集成数据信息的支持下，统一指挥相关部门开展联合行动。

以前由于缺乏统一的指挥调度平台，不同警种与不同部门之间无法进行很好的配合与协调，
分散在各个单位的资源无法共享，使得对综合性的复杂突发事件处理应对不力。

而各部门分别建立独立的应急指挥中心，重复投资、重复建设，造成人力、物力、资金和自然资源的浪费。

如果采用统一的指挥调度平台，战时，如出现空袭、地震、洪水、传染病爆发等，可在最短的时间内调动不同部门、不同警区的警力，协同作战，对突发事件作出有序、快速、高效反应；平时，市民报警将无需记忆繁多的特服号码，先进的指挥调度通信系统和信息化管理系统使得接警和处警都更加准确和快速，从而更加有效地打击犯罪分子，保护人民的生命财产。

由上可知，城市应急指挥中心的特点是统一接警、集中调度、信息共享、快速响应。

所以说建设城市应急联动系统是社会信息化的需要，是政府转变职能、提高为公众服务能力的需要，也是城市现代化的标志之一。

城市应急指挥中心要发挥其功能，一般要设置如下子系统：
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我国城市应急指挥系统的建设起步较晚，但是有了国外先进技术的引入，其发展很快。

前几年，我国普遍采用的公安１１０系统、消防１１９和急救１２０等系统都是应急不联动的模式。

实践证明，这种模式只是一种初级模式，具有很大的弊端。

近年来，建立统一接警，统一指挥的城市应急联动系统得到了各级政府和国家相关部门（如公安部、信息产业部、科技部）的重视。

公安部在２００４年４月发通知要求各地公安系统在三年内建成将１１０、１１９和１１２三警合一的联动系统。

所谓“对症下药”，在不同城市有不同的需求状况和规模，比如有的城市以防洪为重点，有的城市需要重点防地震，还有一些城市存在社会治安问题等，因此需要根据不同城市的不同状况来设计系统，而不能片面抄袭其他城市的成功模式。

国内典型应急联动系统主要采取了以下几种不同的运营模式。

（１）集权模式：政府牵头、一级接警、一级处警，联动事件由指挥中心协调各警种联动，统一配置无线资源，集中办公，归市政领导。

这种模式的好处在于，关键信息、关键资源能够得到共享，指挥层次少，效率较高。

但单一的指挥层次还存在问题，不利于发挥职能部门作用，体制上难度较大，适用于中小城市。

（２）代理模式：政府牵头、统一接听、各自指挥、反馈与监督。

这种模式与欧盟模式相近，适于特定情形，建设难度小。

（３）授权模式：以公安为牵头、多级接警、多级处警，指挥平台覆盖几乎所有的指挥体系，主要警种集中办公。

这种模式比较灵活，可设定成国内任何一种模式运行，因而便于与其他联动单位的协调与合作，联动阻力小。

（４）网络模式：在现有行政体系下，进行统一规划分别建设、统一指挥分工协作，政府建设核心的数据交换与指挥中心节点，各部门按照自己的任务，建立自己的分节点与各自的业务指挥系统。

整个系统中，每个部门既是建设单位又是
（１）接警子系统：利用有线通信和无线通信系统提供的语音和数据通信资源，实现接警通话、警情记录和警情信息分流传送。

（２）处警子系统：利用有线通信、无线通信系统提供的语音和数据通信资源，实现处警调度。

（３）辅助决策子系统：利用计算机网络通信资源，为指挥调度提供辅助决策信息支持并实现信息共享。

（４）有线通信子系统：为接处警、指挥调度及辅助决策提供有线通信和数据处理平台。

（５）无线调度子系统：为接处警和指挥调度提供无线通信平台。

（６）视频信息子系统：为指挥调度提供视频辅助信息，可实现视频监控、网络视频、数字录像及播放等功能。

（７）指挥决策子系统：即处理应急事件时，为领导提供各类决策信息支持和指挥调度手段及电视电话会议系统。

此外，此系统还包括移动数据接入子系统、基于ＧＰＳ的警用车辆定位子系统、基础环境子系统等。

各城市应急指挥系统还应根据各城市特点设置其它子系统。

城市应急联动系统最先出现在西方少数发达国家，简单的以有线电话为主进行报警或求助和指挥。

随着计算机技术和无线通信技术的发展，城市应急系统在有线电话的基础上，增加其软硬件功能，丰富了指挥手段。

到了上个世纪末，各子系统的自动化和智能化水平又有了新的提高，具有计算机骨干网络和计算机辅助调度系统、无线网络及集群调度系统、地理信息系统等。

典型的有美国的９１１系统、英联邦国家的９９９系统和欧盟国家的１１２系统等。

国外的城市应急系统一般采用统一报警求助号码、统一接警和处警、联合行动的工作模式；不断采用新技术提高系统性能，并使新旧系统互为备份，以提高其可靠性；系统从通信系统为主，逐步向通信系统和信息系统结合的方向前进。

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使用单位，既是数据的提供者又是数据的使用者，不包办代替一切，只起到统一指挥、统一调度、统一资源的作用。

现在上海、杭州、苏州、郑州、威海等全国一些大中城市已经建立起城市应急指挥系统。

今年４月２０日，全国首个卫星通信城市应急联动系统在山东省潍坊市开通，一种由政府同运营企业合作的新的典型模式出现了。

潍坊市“城市应急联动和社会综合服务系统”设计涵盖政府公共安全、公共管理和公共服务共３０个部门，按照分步实施的原则进行建设。

一期工程建设范围涵盖了公安、交警、消防、急救、人防、城管等六个联动单位。

该系统由联动指挥、通信调度、决策支持、综合分析四个分系统组成，由多个接处警坐席、应急通信车和指挥车组成应急联动移动指挥中心，具有物理分散、逻辑集中，平战结合、紧急响应，天地一体、安全可靠，联动运行、高效快捷等特点。

该系统开通后，潍坊市民报警和求助只需拨打公安、消防、交警等号码中的任何一个，就可直接接入城市应急联动和社会综合服务系统，得到所有联动单位提供的救助或服务，大大缩短了接处警时间。

特别是在应对突发事件时，该系统可迅速将发生事件的具体位置、周边环境状况、周围警力分布状况及相关资源分布状况和本地视频图像反映在指挥中心大屏幕和接处警坐席，为警力及相关资源的快速反应、快速配置、快速部署提供有力的保障。

各联动单位离散的数据库和信息资源实现了互联和共享，确保不同部门、不同警区和不同警种之间互通和相互配合，真正做到统一指挥、协调作战。

特别的是，此系统采取政府同运营企业合作的模式建设，不仅可以更好地发挥运营企业在系统建设和集成方面的优势，而且运营企业的专业运行维护经验可以保证信息系统长期可靠、稳定的运行。

中国卫通总经理张海南表示，中国卫通将在潍坊市示范工程一期开通的基础上，积极着手二期工程建设并逐步向全
国推广，力争打造出政府主导、通信运营企业负责建设运营的城市应急联动系统建设发展的新型模式。

城市应急指挥系统建设是城市应急管理的重要组成部分，是反映一个城市管理水平的重要标志，随着国民经济和城市化道路的发展，该系统将扮演着越来越重要的角色，特别是近几年来，我国自然灾害、公共卫生、安全生产等突发事件频频发生。

如何高效的利用有限资源，建设适合本城市的应急指挥系统变得非常迫切，这是提高政府对灾害和突发事件的处置能力，为市民提供快捷的紧急救援服务，为社会经济发展提供更新更合理的安全支撑，体现政府新的职能的重要手段。

应急指挥中心的建设在国内外没有固定的模式，虽然国外应急指挥系统建设多年，也是各不相同，加上国内各地区经济和发展不平衡及地域特点不同，也没有统一的建设模式，这需要我们充分考虑各地的实际情况，借鉴国内外先进经验，关注新技术的发展，加强城市应急指挥系统建设，减少重大事件发生时因不能及时处理而产生的巨大损失。

参考资料：
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６ Ｉｐｅｄｏ电子政务应急系统解决方案．ｈｔｔｐ：／／ｇｒｐ．ｔｏｐｏｉｎｔ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｆａｚｘ／ｄｅｆａｕｌｔ．ａｓｐ
７ 城市应急联动系统建设任重道远．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．２１ｃｓｐ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｆｗｘｗ／ｃｙｃｊｚｘ／ｃｙｚｎ／ｃｙｚｎ０２９．ａｓｐ。