多中心治理_我国城市治理的新模式_张文礼

【城市经济】

多中心治理:我国城市治理的新模式

○张文礼

(南开大学　周恩来政府管理学院,天津　300071;西北师范大学　政法学院　兰州　730070)

内容提要:在城市公共事务日益复杂,公民权日益彰显的今天,单纯依靠“单中心”的政府组织去提供公共服务、管理经济与社会公共事务,其局限性是显而易见的。因而有必要将多中心治理模式引入到我国城市治理中。城市多中心治理的基本点,是改变政府对于社会的行政性管理和控制,让城市的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用。

关键词:多中心;城市治理;民间组织;公众参与;公共精神

中图分类号:C912.81 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2008)01-0047-04

1.我国城市治理的现状

“城市治理是政府协调非正式组织、私人利益集团,实现集体目标的过程,是政府与市民,社会公共部门与私营机构的互动过程,它反映了政权与市民社会,传统的约束与被约束、管理者与被管理者之间的新型关系”。[1]良好的城市治理不仅要求城市政府的效率、有效性、责任性、透明性和回应性,而且要求非政府部门的充分发展和服务水平的提高,以及市民社会的广泛参与和民主意识的增强。本文所指的城市治理就是在摒弃传统城市管理一元价值观及其“单中心”运行模式的基础上,坚持城市治理的多元价值取向,强调在城市政府主导下,多元主体共同治理城市公共事务,以实现城市经济、社会、环境的善治,最终达到城市的可持续发展。

城市治理的特点就在于它既要有正式的赋予各主体合法进行城市管理权利的体系和制度、又要有非正式的各主体间自主的网络,通过政府部门、营利组织和公众群体之间的博弈、综合和安排来建立一种共同的战略目标和利益。城市治理与传统的城市管理的区别在于传统的城市管理把城市政府作为唯一的权力中心,包揽一切关于城市发展建设的决策过程,并依赖其严格的城市政府组织的等级结构来执行,忽略了城市社会中各个主体的共同利益和个别利益。而城市治理则除了城市政府的决策,还包含着非政府因素在内的多元化决策,它一方面显示了传统城市政府职能和角色的转变,另一方面也体现了在城市功能不断膨胀和城市利益主体范围不断扩大的情况下,有更多的城市利益相关者来主动参与城市的发展。

我国传统的城市管理体制中的党政不分、政企不分、非政府组织的行政化等集中体现了“单中心”的总体特征,它意味着城市公共物品和服务的供给结构呈现出一元性、一体化、等级制、命令性的特点,只有一个单一的权力中心来决策,供给什么、供给多少、怎么供给公共物品和服务,只有一个单一的权力中心来决策、组织和生产,这个单一的决策中心就是政府(只不过在改革开放前的高度集权中央计划经济体制下,这个“政府”是中央政府;而在改革开放后,逐渐实行地方分权体制后,这个“政府”是城市政府)。政府作为供给方,拥有权威,采取垄断方式,提供作为消费方的全社会成员或一定区域内的社会成员所需要的公共物品和服务。

可以说,我国传统的城市治理是一种“单中心”治理模式,其突出特征是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。基层政府以完成上级政府的指令为主,其管理手段主要采取行政命令的方式,而不是对话、协商、协调的方式。在传统的“单中心”治理模式下,上级领导作决策,技术部门规划,专家进行论证,行政部门行政式地安排发展项目的主要活动,社区居民按部就班地完成任务。许多发展项目没有得到当地居民的理解和支持,也未能充分考虑到他们的切实利益,因而他们没有积极性,对政府部门设计的发展项目缺乏责任感和拥有感,其行为缺乏持续性。因此,“单中心”治理模式极易陷入一系列困境难以自拔:“首先,集中化的行政权力只能使它治理下的公众萎靡不振,因为它在不断消磨公众的公民精神和基本民主权利;其次,行政组织的全面官僚化和层级化将越来越多的经济与社会事务管理纳入其控制的体系中,使得市场机制自我调节和公民的自主管理能力发生了同步的蜕化;再次,单中心政府所具有的权力扩张的天然缺陷,不仅意味着其在传统的行政范围内,依行政固有属性增强其管理事项的广度和深度,而且在于它已超越出行

政原有的属性大举侵入到立法和司法领域,取得了通过委任立法而得来的行政立法和裁判纠纷的行政司法权。这给作为法治主义前提的有限政府思想和权力制约思想构成了冲击,损害了文明社会的法律理性。”[2]对此,美国学者麦金尼斯就曾忧心忡忡地论述道:“在家长式治理下,政府本身可能变成一种私人财产。因为如果统治权集中于一个单一的权力中心,那么政治就变成一个决定谁可以运用这种权力以及谁拥有这一职位的简单的问题。一旦实施法律和规则的能力变成政府官员的一种收入来源,则争夺和保持权力就至关重要了。如果选举堕落成那些孜孜以求统治权的自私的代理人之间的争斗,那么即使是一个自由民主的秩序也会变成一种暴政。”[3]

随着城市发展环境的变化,城市化的加快,城市之间的竞争加剧,城市竞争力、城市管理的绩效和城市管理的科学性问题都突显出来,单纯依靠“单中心”的政府组织去提供公共服务、管理经济与社会公共事务,其局限性是显而易见的。因而有必要将多中心治理模式引入到我国城市公共服务和公共事务的管理中。

2.城市治理:从“单中心”走向“多中心”

在现代城市社会中,存在许多单纯的政府行为所不能干预的领域,如公司、社区、俱乐部、职业社团等民间组织、国际社会等,这些都不在政府限制的范围之内,政府如何才能把这些团体和资源有效地利用和结合起来,为城市的经济、政治、文化发展发挥其应有的作用并形成一个自主的网络?以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出多中心治理的概念并论证了在大城市地区实行多中心自主治理的必要性和可行性。他们认为,“多中心”治理结构意味着有许多在形式上相互独立的决策中心,意味着公共组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务,实现持续发展的绩效目标,由社会中多元的独立行为主体要素(个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织)基于一定的集体行动规则,通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系,形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。[4]多中心治理模式打破了传统单中心治理方式中最高权威只有一个的权力格局,形成了一个由多个权力中心组成的治理网络,以承担特定范围内的城市公共管理与公共服务的职责。与传统的单中心治理相比,多中心治理的优点在于:(1)治理主体的多元性。“多中心治理结构为公民提供机会组建许多治理当局。”[5]多中心自主治理的主体既可以是公共机构也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作。这就是说,管理社会并不只是政府一个公共权力中心,除政府以外,社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的所谓非政府组织以及其他社会组织。他们共同来负责维持秩序、参与政治、经济与社会事务的管理和调节。(2)治理权力的非垄断性。无论政府官员、普通公众、企业家,还是政府以及其他组织,在决策上都只享有有限的且相对自主的决策权。每一个治理主体在法律的允许范围内拥有平等的决策权力,拥有自己自主作出决定的自由。(3)治理方式的民主性。多中心强调决策中心下移,以制度化、协商、适度竞争为治理方式,自主为治理基础,治理范围可大可小,事务多样。治理主体多元性提供了实现多种不同规模经济、表达不同组织与公众利益偏好的机会。多中心治理存在着多个选择机会,公民能够“用脚投票”或“用手投票”来享受类似消费者权益一样的更多的权利。多元主体在竞争与合作、冲突与协调过程中共同发挥管理公共事务的重要作用,使得民主力量得以壮大、民主意识不断增强。

可见,在城市公共事务管理过程中,并非只有政府一个主体,而是存在着包括中央政府单位、各种地方政府单位、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心,他们在一定规则约束下,以多种形式共同行使主体性权力。事实上,目前有很多国家的城市政府将“多中心理论”引入城市治理,相继采取了许多新的应对策略:政府将公共服务委托给私营部门进行经营管理,让其介入到城市管理中来,这在各国已经取得了明显的成效;动员社会力量参与城市管理,力求公众和非政府组织参与到城市管理中来。这种城市多中心治理的基本点,是改变政府对于社会的行政性管理和控制,让城市的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用。从而拉近地方政府与居民之间的距离,恢复草根民主和公共精神,尽可能地实行多层次的地方治理,依靠多元治理,通力合作,共同解决地方性问题。

3.实现我国城市多中心治理的路径

多中心治理结构的制度安排实际上有两层含义:(1)在政府内部,强调多中心的、分级的政府制度。对于这个论题,奥斯特罗姆作了非常经典的阐述。在他看来,多中心是指为公民提供机会组建许多个(不是一个)治理当局,每一个政府可能会在特定地理区域的权限范围内行使重要的独立权力去制定和实施规则。其内涵在于:一是把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分配给无数的管辖单位;二是在单个政府单位行使独立权力的地方,每个政府官员的选任独立于其他地区管辖单位的选举过程;三是不同管辖单位中的公务员具有平等法律地位。多中心制度实际上是一种复合型的制度安排。其特有的优势在于“提供了一种虽不完美但却很重要的手段,来聚集时间和地点信息以用于决策”,[6]因而能够减少投机成本,并遏制搭便车的现象。(2)在公共组织内部,强调治理空间的多中心。这种治理结构是多中心的、自主的、分工合作、互为补充的,在公共生活中,存在私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门或公民社会的自治、自主管理的秩序和力量,这些力量分别作为独立的决策主体围绕着认同或共同的公共问题,采取弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合,以寻求高绩效的公共问题解决途径。空间的多中心必然要求各空间维度中主体强势分布。其中,政府并不完全垄断一切合法的权力,政府之外,社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序,参加经济和社会调节。

多中心城市治理模式认为,传统的单中心的城市治理模式之所以效率低、缺乏可持续性,首当其冲的就是,城市政府治理范围的漫无边界,对城市公共物品和私人物品缺少必要的区分,导致了长期以来政府在城市管理领域的界限模糊。因此,多中心治理模式强调城市治理的对象就是具有公益性的城市公共服务与城市公共事务。城市多中心治理模式的核心是实现城市政府由“划桨的政府”向“掌舵的政府”的转变,经过适当分权或授