国际空间规划体系对我国国土空间规划的启示

蔡玉梅：国际空间规划体系对我国国土空间规划的启示

(2012-12-22 23:23:57)

空间规划是一个国家的社会经济发展到一定阶段后，为解决空间问题而采取的政策工具。各类各级不同类型的空间规划构成国家空间规划体系。1999年会欧盟委员会通过《欧洲空间展望》，对推动欧洲各成员国空间规划的开展发挥重要作用，也带来如何衔接模式各异的各国空间规划体系问题。我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出“推进规划体制改革，加快规划法制建设，以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑，形成各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系”。尽管基于我国目前空间规划呈现多规并存（主要包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划以及正在编制的国土规划）的现实，这幅蓝图的有效实施尚有待时日。或者说，我国的空间规划体系正在构建之中，为国土空间规划的定位提出了一定的挑战。借鉴国际空间规划体系经验，可为探索适合中国特点的国家空间规划体系提供路径，为确定国土空间规划定位提供参考。

一、三种空间规划体系同中存异

从不同空间规划类型之间的关系出发，空间规划体系分为垂直型（比如德国）、网络型（比如日本）和自由型（比如美国）三种。

（一）垂直型空间规划体系典型：德国

德国《宪法》规定空间规划是联邦和州共同管理的领域。联邦以及各州的《空间规划法》和《空间规划条例》等为相关规划提供法律依据。与政权组织形式对应，联邦空间规划分为联邦、州、区域和地方四级（图1）。德国空间规划体系具有自上而下分工明确，层级关系联系紧密但职能清晰的特点。各级规划的编制都遵循对流原则和辅助原则，构成具有垂直连贯性的体系。同时，各个层面的空间规划既能从整体区域的角度进行考虑，又可与部门规划以及公共机构相互衔接和反馈，形成有主有次、完整灵活的空间规划体系。（二）网络型空间规划体系典型：日本

日本空间规划的法律基础是《国土形成规划法》、《国土利用计划法》《城市规划法》等。与行政体系对应，日本的空间规划分为国家、区域和都道府县和市町村四级。空间规划体系中具有国土规划、土地利用规划和城市规划“三规”并存的特点，规划类型较多，总体表现为网络型（图2）。

（三）自由型的空间规划体系典型：美国

美国从来没有过全国性的空间规划，也没有全国性的统一空间规划体系。美国州以下政府通常分市政府、县政府、镇及乡村政府。与此相对对应，具有代表性的是区域规划（跨洲/跨市）、州综合规划或土地利用规划、县域综合规划、镇村规划（图3）。各州的

情况也有较大差别。从土地利用规划情况看，全国只有四分之一的州制定全域用地规划和政策。有的把规划发展目标作为本州的法令通过，强制要求地方政府在各自的总体规划中贯彻体现，比如夏威夷州。有的通过复杂的公众参与和听证程序，由专门的委员会出台一套州规划目标，要求各区域和地方予以贯彻体现，比如俄勒冈州。有的州政府要求各地方政府首先制定发展规划，然后总结和综合所有的地方规划，形成全州的总体规划，比如佐治亚州。因此，一些州规划体系完备，相互衔接，而一些州则只是在部分层级或地区编制规划，具有多样性和自由型的特点。

二、多因素影响国际空间规划体系

国家空间规划体系是在一定历史条件下，受多种因素影响而形成的，并具有动态性特征。主要包括政治体制、经济体制、经济发展特点、历史文化、地域面积等多种因素。（一）行政组织体系对国家空间规划层级起基本作用。

各国基本按“一级政府，一级事权，一级规划”原则构建本国的空间规划体系。日本政府是由中央政府、都道府县以及市町村的行政组织与规划层级相对应。德国联邦政府行政组织体制分为联邦、州、地方县（市）及市镇的组织体系与其空间规划层级相对应。通常国土面积较大国家设置的行政组织层级也多，但是规划层级类型总体上只有三类，即国家级（战略性），区域级（衔接性）和地方级（操作性）。

（二）经济体制影响国家空间规划不同层级的功能

经济体制对空间规划体系影响体现在不同层级规划发挥作用的方式和程度。日本是行政主导性的市场经济国家，空间规划不仅体系完备，与相关规划的关系也尤为密切，属于强干预型。德国是社会市场经济国家，联邦层面的规划比较宏观，底层的规划尤其乡镇级规划比较具体，属适度干预型。美国是自由市场经济国家，至今都没有国家级的空间规划，有一些问题导向型的州级规划和区域规划，地方土地用途管制分区具有法律效率，属于地方自治型。

（三）经济发展阶段驱动国家空间规划体系的转变

经济发展阶段决定了国土空间开发的类型和方式，导致空间规划体系模式有所不同。英国早在1968年建立了结构规划和地方规划二级空间规划体系。针对加强区域空间管理和强化地方管理的需求，2004年颁布《规划与强制性购买法》，将国家政策导则简化为国家

政策陈述，区域政策导则调整为区域空间战略，并强化了地方发展框架，增加了公众参与的要求。适应人口老龄化等新时代特点，日本在连续五轮编制全国国土综合开发规划的基础上，2005年通过《国土可持续利用法》，将传统的三级国土规划调整为二级，简化了网络型空

间规划体系，向垂直型转化。

三、构建国家空间规划体系是定位国土空间规划的基础

国土空间规划的定位取决于国家空间规划体系的模式。当前，我国土地利用总体规划侧重各类社会经济发展的用地安排，规划层级之间的关系尚在进一步完善。城镇体系规划以落实城镇化发展空间战略为主，层级体系完备。主体功能区规划定位为上位规划，但是与相关规划的的衔接不足，影响了规划的有效实施。各类空间规划自成体系，在现行体制下求同存异，和而不同。但是目前日趋交错表明我国空间规划体系正在孕育与形成之中，是社会经济发展的急迫需求。国土空间规划定位取决于这一空间规划体系模式的选择。

上述影响因素同样对我国空间规划体系模式的形成具有塑造作用。当前，我国正处在政治经济体制改革的转轨时期，国家空间规划体系同样面临构建和转型双重问题。“优化行政层级和行政区划设置”以及“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”是“十八大”关于深化行政体制改革的重要内容。上海市和深圳市等地方率先合并土地利用规划部门和城市规划部门，对地方空间规划体系产生影响。“处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”是“十八大”关于全面深化经济体制改革的重要内容，对空间规划管制的范围和程度的界定直接影响空间规划体系中层级关系的选择。从发展阶段看，我国已进入工业化城镇化快速推进、空间结构急剧变动，资源环境约束下的国土空间开发和空间协调等问题日益突出，对国家空间规划体系提出一定要求。“历史的发展总是惊人的相似”，但是“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳”。“成功的空间规划体系是相似的，不成功的空间规划体系各有各的不同”。与垂直型、网络型和自由型不同，我国独特的空间规划体系成长阶段决定了国土空间规划的定位具有明显的多宜性和动态性，统筹协调各类、各级空间规划之间的关系尤为重要。优化国土空间开发格局，规范国土空间开发秩序，首先要规范空间规划秩序，实现这一目标尚任重而道远。