中国的粮食问题及政策建议

中国的粮食问题及政策建议

进入2020年，饥饿这个与人类文明共存千年的幽灵不但未曾离开，反以令人忧虑的

速度在全世界蔓延。在世界银行和国际货币基金组织春季年会上，“新的粮食和农业危机

正在形成”已成为共识。随着经济全球化的发展和我国加入WTO，我国的粮食安全问题与

国际粮食市场联系更加紧密，国际市场粮食数量、价格变化对我国粮食市场都有较大影响。全球粮食危机警示中国这个世界上最大的粮食消费国，确保自身粮食安全是关系经济社会

发展全局的重大问题，是避免受制于人的唯一途径。面对危机，我们应该及早准备，尽快

采取措施，竭尽全力扶持农业生产，提高农民种粮效益，以避免世界粮食危机的困扰和影响。

（一）当前我国粮食安全面临的问题

从我国粮食供求总量看，在国家支农惠农政策作用下，2020年我国粮食生产连续4年丰收，但仍未达到1998年的水平。当前，国际粮荒虽然远未波及中国，但我国粮食需求

占世界粮食需求总量18.5%，粮食缺口不断扩大，过去10年我国粮食缺口占总需求的

0.9%，比世界同期高了0.7%。从我国国情分析，中国的粮食安全依然是脆弱的，粮食安全的制约因素还很多。

首先，粮食继续增产面临诸多制约因素，存在“五个不可逆转”、“四个日益”、

“三个投入不足”的问题。

“五个不可逆转”因素影响粮食发展：一是人口越来越多。2020年已达13.2亿，按5.178‰的自然增长率推算，今后每年增加近700万人口，直接推动了粮食需求总量的刚

性增长，将使我国本已偏紧的粮食产需形势在相当一段时期内更趋严峻。二是耕地越来越少。1996年我国耕地总面积为19.51亿亩，到2020年底，已降为18.27亿亩，10年间净

减少1.24亿亩，人均耕地面积已降到1.39亩，全国已有666个县（区）人均耕地低于联

合国确定的人均0.8亩的警戒线。从长远看，耕地减少的趋势仍难以扭转。三是消费快速

增长。人们由过去吃粗粮向吃细粮或粗粮细做的方向发展，肉蛋奶明显增加。四是一定时

期内的农业仍“靠天吃饭”。我国的农业基础设施薄弱，2020年全国耕地中有较完善灌溉设施的水浇地为8.25亿亩，仅占耕地总面积的45%，难以抵御较大的自然灾害。五是耕地荒芜现象严重。农业比较效益低，弃田不耕日趋普遍，这给中国粮食安全罩上了阴影。

“四个日益”：一是土地质量日益下降。我国中低产田占耕地总面积的2/3。据有关

部门对10个省的调查分析，目前土壤有机质含量比上世纪90年代初下降0.35个百分点，土地质量每年以0.6%的幅度下降。澳大利亚等国家为了保护土地质量，采取耕地轮休制，而我国目前还做不到。二是淡水资源日益短缺。目前我国人均淡水资源为1945立方米，

不足世界人均水平的1/4，且水资源的时空分布极不均衡。三是气候影响因素日益严重。

据统计，我国因灾年均损失粮食在1000亿斤左右，相当于每年产量的1/10。今年雪灾的

受灾面积达到1.78亿亩，其中成灾8000多万亩，绝收2000多万亩；截止今年4月10日，全国耕地受旱面积2.59亿亩，威胁粮食安全。特别是四川地震，对我国粮食生产有一定

影响。据专家预测，未来气候将会出现大的变化，若不采取适应性措施，对农作物产量、

种植制度和作物品种都会产生重大影响。四是粮食政策激励作用日益降低，种粮成本日益

加大。今年生产资料价格上涨了30％，劳动力价格上涨了25％，几乎所有农产品价格都

比上年贵20％以上，而且国际米价还上涨了两倍多，而今年国家出台的粮食保护价只比去年提高了9％，种粮比较效益仍是最低的，故政策对种粮农民的激励作用在逐年下降。

“三个投入不足”：一是中央财政投入不足，发达国家对农业的投入一般占财政总支

出的20�D50%，发展中国家亦为10�D20%，而我国只有8�D11%；二是粮食主产区是“吃饭财政”，往往是产粮大省、大市却是财政穷省、穷市，故对农业投入严重不足；三是因

种粮效益低下，导致农民对农业生产投入下降。

其次，结构性矛盾日益突出。这主要表现在：一是受人口增长、养殖业和加工业快速

发展的影响，粮食需求总量一直呈稳定增长态势。我国粮食消费总量2020年为9954亿斤，2020年为10160亿斤，两年缺口分别是275亿斤和211亿斤。粮食供求偏紧，适当进口将是相当长时期的总体格局。二是玉米供求形势发生重大变化。近几年食品消费结构升级带

动养殖业较快增长，能源消耗增加推动生物质能源产业迅猛扩张。以玉米为例，2020年，我国玉米出口同比减少60%以上，这种趋势发展下去，玉米产需缺口将迅速拉大。三是大

豆对国际市场的依赖进一步加深。1995年以前，中国一直是大豆净出口国，2020年中国

大豆净进口2827万吨，是国内产量的1.77倍，进口依存度高达64％，2020年中国净进

口超3000万吨大豆。大规模进口大豆，导致中国粮食自给率仅略高于90%，已危及中国的粮食安全。

第三，流通瓶瓶制约加剧。目前粮食流通总体上呈现出“北粮南运”、“中粮西运”

的格局。据国家粮食局调查，目前年度跨省流通量高达2000�D3000亿斤。而我国粮食市

场和物流体系建设滞后，粮食“散存、散储、散运、散卸”技术应用水平不高，粮库仓储

设施简陋，中间流通环节繁多，最终运输环节铁路运力紧张、水运开发不够。这对粮食快

速中转和供应能力构成障碍，并成为制约我国粮食综合供给能力的瓶颈。

第四，宏观调控任务加重。粮食市场放开后，购销主体多元化，购销行为也发生较大

变化。除了国有粮食购销企业外，粮食加工企业的购销行为对粮食市场的影响也逐渐增强。有的地方加工企业收购量超过国有粮食企业，农民卖粮的风向标从原来“看粮站”变为

“看加工厂”。如何充分发挥市场机制作用，培育和鼓励多元市场主体参与粮食收购和交易；如何科学掌握储备粮吞吐、进出口调节、最低收购价政策及其它应急措施的调控力度、时机和节奏，这些都是粮食宏观调控面临的新问题。

第五，国际市场的影响日益深刻。我国自加入WTO以来，与全球经济的联系进一步加深，与国际粮食市场的联系也日益紧密。这不仅表现在国际市场的波动对国内市场影响程

度日益加深，而且跨国粮商对国内粮食产业链条渗入的步伐正在加快。此外，县级储备普

遍不足。

（二）保障我国中长期粮食安全的政策建议