国外海岸带综合管理经验借鉴

国外海岸带综合管理经验借鉴

海岸带地区一直都是全球人口密度最高，发展最快速的地区。随着近年人口的激增和城市的扩张，对滨海地区的资源、环境和生态都产生了巨大压力。基于海岸带和岸线资源在生态方面的脆弱性和在经济方面的战略价值，自1970年代以来，国际上逐渐发展和成熟了海岸带综合管理（Intergrated Coastal Zone Management，ICZM）的理论与方法体系。

一般说来，相比岸线地区，海岸带的概念要更为宽泛而且广博，但是海岸带与岸线地区在资源特性方面是共同的，只不过在空间尺度上有所差异。国内外先进城市的岸线管理与利用也都是在海岸带综合管理的工作框架下进行的。因此，分析解读海岸带综合管理的理念与要求，对探讨岸线资源的合理利用有重要的借鉴意义。

图6：海岸带综合管理的过程与模式

海岸带综合管理是通过多种学科手段对海岸带自然、人文、经济资源制定计划、进行统筹开发保护的管理模式，同时也是为实现可持续地开发、利用和保护滨海地区及其资源所进行的持续的、交互式的、多方参与的、动态的决策管理过程，其基本目标是追求开发滨海资源产生的最大利益，减少人类活动与滨海地区的可持续发展之间的矛盾，并保持各种开发活动与造成的环境影响之间的平衡。其具体管理模式见图。

面对海岸带资源的多样性和复杂性，“综合”是海岸带综合管理的主要精髓所在，其“综合”的理念主要体现在不同经济部门的综合、不同级别部门的综合、不同管理内容的综合、不同管理手段的综合等等。结合到具体的空间管理上，主要表现为岸线资源开发管理在横向上的协调，以及其与陆域、海域空间要素在纵向上的关联与统一。海岸带综合管理的原则，见表5。

表5：海岸带综合管理的主要原则

（1）经济●水产养殖业具有发展潜力且有利于环境；

●不依赖水运方式或生产流程中不需要大量用水的制造业应该选址于内

陆；

●旅游业的增长应该满足可持续发展的要求。

（2）土地利用●必须选址于滨海地区的功能对其土地具有优先使用权；

●改善公众到达滨海地区的可达性。

（3）环境●妥善保护海域及陆地的环境敏感地区，使生态价值最大化；

●降低自然灾害诱发灾害性破坏和损失的机率；

●在可以采用非结构性防护措施的地方避免建造滨海防护工程，如防浪

堤；

●保护滨海地区的自然景色以及周围社区的特色；

●治理排入海域的城市污水，并且排污口的位置必须远离旅游区和居住

区；

●完善并巩固燃油、液化气的输送及储存设施，以减少因为燃油溢出或泄

露而造成的环境污染。

（4）科研教育●定期监测土地利用和环境的变化，及时发现不断恶化的环境问题；

●对公众进行滨海地区环境价值的教育；

●滨海及海洋科学的研究机构应该沿海岸线选址，以利于加强对滨海资源

的认识。

1.1划定专门的岸线管理区域

划定专门的岸线控制区域，明确管理对象，是对岸线地区进行综合管理的首要前提。国内外诸多地区和城市，在划定岸线控制区时，都考虑了沿岸线向海、向陆拓展一定的区域，并尽量纳入重要的海陆资源、生态敏感区和战略性海岸发展地带，将其作为一种特殊的综合性资源加以管理。在具体划定方式上，又大致可以分为三种。

1.1.1由专门的法规规定岸线“退缩地带”

在一些沿海国家，法律规定了“退缩地带”的概念及其具体要求。“退缩地带”最初是出于海岸防护、生态保育和安全防灾目的而划定的建筑物退让距离，在此范围内，禁止私人性质的建设行为（这些国家大多土地是私有的），见表6。

表6：一些国家“退缩地带”的划定

在1970年代以后，随着对岸线资源重要性的认识，岸线管理已不仅仅出于安全的角度考虑，所以，“退缩地带”也逐渐演化为服务于岸线地区特殊管理需求的特定管理区域。

在许多国家，“退缩地带”是个公共地区的概念，为此实施了沿海岸线土地公有制。如哥斯达黎加，管辖区为200米宽的海洋与陆地区域，法律将这个地带划分为公共地带和有限地带两部分。公共地带专用于公共利用和诸如运动娱乐、港口设施的开发，禁止一般商业开发。在有限地带，开发通过以地方政府制定的

法律和规划为依据的许可证制度和特许制度来进行严格控制。

1.1.2依据法规政策将对岸线地区分类管治提出明确要求

在日本，公共岸线是作为政府管理海岸首先提出来的一个总体概念。即指国家或地方政府、公共团体所有的、可提供作为公共利用的海岸土地，以及为实施一体化管理由都道府县指定并公示的低海潮线以内的水面。在公共海岸明确的前提下，从地方管理角度出发，日本全国岸线划分为两大部分，一是海岸保全区域；二是一般公共海岸区域。海岸保全区域包括两层含义：一是指海岸需要通过保护来防止由于海水、地盘变动可能造成的危害；二是指在保证海岸安全的情况下进行开发利用的重点区域。海岸保全区域是由都道府县知事指定的。海岸保全区域以外的区域为一般公共海岸区域。

在岸线总体区域划分的基

础上，根据各个划定区域的不

同情况，由都道府县知事指定

把海岸保全区域又划分了三个

特定区域，即港湾区域、港湾

相邻地域和渔港区域，以利于

专门机构的管理。

需要说明的是，为了加强

港口的管理和运营，城市规划

上指定了临港地区，但属于城

市规划区域以外地区。相应的

图7：日本海岸保全区域位置图

《港湾法》中规定了临港地区

的划分内容，共包括九个分区：

即商港区、特殊物资港区、工业港区、渔港区、铁路联络港区、船舶用燃料港区、小船坞港区（供水上运动、娱乐用的快艇、划艇等利用、停泊区域）、保安港区（易燃、危险品存储区域）、生活休闲港区。因此除了在《城市规划法》中划定了临港地区，岸线区域必须在《港湾法》、《海岸法》规定内容的基础上进行保护、开发和利用。