土地财政：历史、逻辑与抉择
＂土地财政＂产生的原因及解决办法探析
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“ 土 地 财 政 ， ， Ｊ 生 的 原 因 及 解 决 办 法 探 析
郑 信 心
（ 福建师范大学， 福建 福 州 ３ ５ ０ ０ ０ １ ） 摘 要 自１ ９ ９ ４年分税制 改革之后 ， “ 土地 财政 ” 逐渐成为 了地方政 府重要 的财政 收入之 一 ， 在个别地方 ， 土地财政
也客观加快 了我 国的城市化进程 。 但是， 另一方面 ， 我们也要 看到 由“ 土 地财政 ” 而引发 的
一
入， 如 土地 出让金 收人和土地 收费收入等 ， 就成 为地方 政府
应对财政危机最迅速 、 最有效的办法 ， “ 土地财政” 应运而生 。
些列的社会和经济问题 。
（ ２ ） 土地出让制度和土地支配权 的过度集 中为土地财政
义： 土地财政是指一些地方政府依靠 出让土地使 用权 的收入
来维持地方财政支出 ， 属于预算外收入 ， 又叫第二财政 。实际 上， 国内学者对土地 财政一词 的定义 尚未达 成共识 ， 但 多数
学 者都认为 ， 所谓 土地财政通 常是指政府 ， 特别 是地方政 府
通过 出让土地使用 权 ， 形成的财政 收入 。
收入甚 至高达地方财政收入 的 ２ ０ ％左右 ， 由此造成 了极 大的社会 和经济问题 。本文着重对土地财政 产生的原 因和 问题进 行 分析 ， 初步探析 了土地财政的解决办法。 关键词 土地财政 ； 分税制改革 ； 原 因、 问题 ； 办法
０ 引言
随着我 国房地产市场近年来 的持续火爆 ， “ 土地财政 ” 一 词，土地财政 的首要意义在 于极大地缓解 了地方 政 府的财政困难 ， 为地方政府 的投资 和各类公 共服务建设注入
土地财政的利弊及未来发展方向
土地财政的利弊及未来发展方向作者：黄小虎来源：《决策探索》2011年第02期后危机时代，中国经济增长依然强劲，以投资为代表的扩张模式将延续传统增长动力，2011年的经济仍可维持在潜在增长水平之上。
另一方面，强力的宏观政策激励后，资产泡沫与通货膨胀阴影挥之不去，系统性风险逐步加大，但不至于失控，2011年通胀风险在货币继续正常化条件下将有所回落。
在此背景下，中国经济结构的再均衡过程应该更集中在机制、体制和供给政策上，探索一条可持续的增长之路。
2011年我国经济增长和物价预测2010年中国经济复苏的上升大趋势没有改变，但增长动力有所减弱。
单季来看，产出缺口逐步收敛，全年GDP增速呈现逐级下降的走势，从一季度11.9%的峰值回落至三季度的9.6%，预计四季度将降至9%以下。
2011年是“十二五”开局之年，从历史经验看，节能减排和淘汰落后产能的压力较小，重工业增速可能面临反弹。
需要注意的是，虽然2011年已没有4万亿财政刺激方案，但开局之年地方政府投资热情通常要高于平常年份。
伴随2010年财政收入高速增长的年度结转，以及2011年可能继续实施的积极财政政策，都会给地方政府很大的投资能力，加上区域平衡和新兴产业的发展战略，中西部投资和部分新兴产业投资将构成新一轮的投资扩张。
因而在房地产投资保持平稳的前提下，整体投资继续下降的空间不大。
从经济增速看，2011年经济增长将呈现逐级上升趋势，全年增长依然会保持在潜在增长率之上，预计可达9.7%。
从贸易盈余看，2011年将低于2010年，对经济的带动趋于下降，2011年中国经济增长将主要依靠内需带动。
2008年全球金融危机后，中国贸易盈余出现负增长，外部需求的贡献率一直下降，我们预测这一情景将在2011年延续，中国贸易从盈余到基本平衡，甚至逆差都是未来一种可能的趋势，这与中国多年来靠外需带动的经济是非常不同的。
中国当前剩余劳动力供给的弹性很大，国家财政收支状况良好，国际大宗商品价格虽然在高位，但发达国家经济低迷仍会抑制价格的大幅飙升，因此成本推动的价格上涨特征还不十分明显，更显现出的是需求拉动的特征。
“土地财政”缘由与出路
“土地财政”缘由与出路土地财政：缘由与出路随着中国城市化的快速发展，土地财政成为了了一个不容忽视的话题。
本文将深入探讨土地财政的缘由与出路，以期为解决我国土地问题提供参考。
土地财政，指的是地方政府通过出让土地使用权来获取财政收入的行为。
这种行为的出现，一方面是由于土地制度改革不完善，另一方面也与农村发展滞后有着密切关系。
首先，不完善的土地制度是土地财政产生的根本原因。
目前，我国土地所有权仍归集体所有，难以满足城市化进程中对土地资源的需求。
这就导致了地方政府通过征收农村土地来满足城市发展需求，进而获取土地出让金及各种税费，弥补财政收入不足。
其次，农村发展滞后也是土地财政的重要原因。
长期以来，我国农村经济发展相对滞后，农民收入水平较低，使得大量农村劳动力涌向城市。
这不仅加剧了农村土地闲置问题，也使得地方政府更倾向于征收农村土地进行城市化建设，以获得更高的土地出让收益。
针对土地财政的缘由，我们提出以下解决措施：一、完善土地制度，推进土地改革。
首先，应明确土地所有权，逐步完善土地征收、出让等制度，使得土地资源能够更好地服务于城市化建设。
其次，应加大对农村土地的流转力度，通过政策扶持等手段，鼓励农民将闲置土地进行流转，提高土地利用效率。
二、加强监管力度，规范土地财政行为。
政府部门应加强对土地财政的监管力度，严格控制土地征收范围及程序，防止地方政府滥用土地资源。
同时，还要加大对土地财政收入的监管力度，确保土地出让金及各种税费能够及时足额投入到城市建设及民生领域。
三、提高农民意识，促进农村经济发展。
一方面，应加强对农民的法律宣传教育，让农民了解自身在土地问题上的权益及法律救济途径；另一方面，应加大对农村基础设施及公共服务的投入力度，推动农业现代化及乡村旅游业等产业的发展，提高农民收入水平，缩小城乡差距。
解决土地财政问题需要从多个方面入手，完善土地制度、加强监管力度、提高农民意识等都是关键所在。
只有将这些措施有效结合起来，才能真正实现土地资源的优化配置，推动城市化建设与农村经济发展的良性循环。
土地财政研究的内容界定
03
财政风险积累
土地财政在一定程度上加大了地方财政风险，特别是债务风险。一旦
房地产市场出现波动，地方财政将面临巨大压力。
土地财政的公平性问题
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土地资源分配不均
在土地财政政策实施过程中，往往存在对某些 区域或群体的过度倾斜，导致土地资源分配不 公平。
土地财政研究的内容界定
2023-11-01
目 录
• 土地财政概述 • 土地财政的构成 • 土地财政的作用 • 土地财政的风险与挑战 • 土地财政的未来发展建议
01
土地财政概述
土地财政的定义
土地财政
指地方政府通过出让土地获取 土地出让金，以及通过土地征 收、使用税费等途径获取财政
收入的一种财政政策。
公共设施用地租赁收入
指公共设施用地使用者按照合同或协议规定，向承租人收取的租 金。
集体用地租赁收入
指集体用地使用者按照合同或协议规定，向承租人收取的租金。
土地投资收入
土地直接投资收入
指投资者将资金直接投入土地开发、建设和经营过程中，获 得的投资回报。
土地间接投资收入
指投资者购买土地股票、债券等金融产品，从土地投资中获 得的收益。
在保护生态环境的前提下，积极探索土地资源利用与开发的新模式，如土地租赁、土地入 股等，以增加土地财政收入。
推进房地产税制改革
逐步完善房地产税制，将房产税、城镇土地使用税等合并，建立综合的房地产税收体系， 以稳定土地财政收入。
创新融资模式
积极探索公私合作（PPP）等融资模式，引入社会资本参与土地开发和基础设施建设，以 降低政府对土地财政的依赖。
赵燕菁：土地财政：历史、逻辑与抉择
赵燕菁：土地财政：历史、逻辑与抉择作者：厦门市规划局局长赵燕菁（原中国城市规划设计院总设计师、Cardiff University PHD）计划经济遗留下来的这一独特的制度，使得土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。
不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法，中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务的一次性投资融资。
改革就是一系列选择。
但真正改变历史的选择，当时并不一定看得清楚。
“土地财政”就是如此。
从诞生到形成，它并没有一个完整的设计，甚至“土地财政”这一名词，也是后来才想出来的。
但正是这个来路不清、没人负责甚至没有严格定义的“土地财政”，前所未有地改变了中国城市的面貌，成为全球经济成功与问题的根源。
“土地财政”是否可以持续？是否还能改进？还是必须全盘放弃？乃是攸关国家命运的重大抉择。
由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃“土地财政”，几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。
本应客观、专业的学术讨论，演变成了指责“土地财政”的竞赛。
好的“学术”，不在于告诉人们众所周知的“常识”，而在于能解释众所不解的“反常”。
“土地财政”之所以抗风而立、批而不倒，就在于其有着不为学术界所知的内在逻辑。
“土地财政”背后的经济含义，远比我们大多数人知道的深刻、复杂。
本文试图以“信用”为主线，重新评价“土地财政”的功过，思考“土地财政”改变可能带来的风险，探讨改进“土地财政”的可行路径。
信用：城市化的催化剂城市出现了几千年，有兴有衰，但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”？绝大多数研究，都认为城市化是工业化的结果。
这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。
城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。
城市不动产的价值，来源于所处区位；不同区位的价值，取决于公共服务的水平。
公共服务是城市土地价值的唯一来源。
无论城墙，还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大规模的一次性投资（fixed cost）。
土地财政的内涵、演进机理与改善政策建议思考
土地财政的内涵、演进机理与改善政策建议思考作者：卓亮来源：《经营管理者·下旬刊》2016年第08期摘要：土地财政并非是单纯的财政问题，其本质与内在成因是土地相关的制度供给与制度目标的失序与脱节造成的矛盾。
其核心问题在于耕地资源流失、城市化质量低、地方政府角色错位及收入不可持续。
探讨并分析土地财政的内涵、成因并思考其改善政策建议以促进经济社会可持续健康发展是一个非常重要的议题。
关键词：土地财政演进机理对策建议土地财政是20世紀80年代分权改革以来，自我利益觉醒的地方政府应对自上而下的社会经济领域制度变迁，维系自身利益格局而产生的强烈路径依赖的集中体现。
土地财政并非地方政府单纯卖地生财的行为，而是地方政府在“标尺竞争”格局之下的理性行为选择。
土地财政的真正恶果不仅是财政风险，更主要的是可能导致关于中国经济社会发展的城市化进程不可持续。
因为基于“标尺竞争”的土地财政模式可能驱使地方政府不断拓展城市建设，加剧城市无序扩张。
本文将对土地财政的内涵进行解析，探讨其演进机理，并提出相应的政策建议。
一、土地财政的内涵分析土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。
我国土地财政”包括土地及其相关产业的税、费、租三种不同性质的收入：首先，土地房产税收是国家凭借政治权力以社会管理者的身份，参与土地收益分配的形式。
目前，地方政府重点征收的是房地产税、耕地占用税和建筑业的营业税、土地增值税；其次，房产收费则是行政事业单位或代行政府职能的社会团体提供特定公共服务、准公共服务而取得的资金，是政府参与土地收益分配和再分配的重要形式，如新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等等；最后，租是同税收不同性质的公共收入类别，地方政府通过出让土地获得土地出让金和各种形式的年租金。
土地所有权作为国有产权的一部分，同其他自然资源以及建国后积累起来的经营性、非经营性国有资产一样，都具有国有资产收益的性质。
《土地财政问题》PPT课件
面对我国经济发展所导致的地方政府财政支出规模迅速膨胀与 财政收入规模狭窄的矛盾,地方政府必然转向另一种激励机制来扩大 财源。分税制改革后土地出让金及房地产业、建筑业的营业税是地 方政府独享的。在现行的政绩考核体系下,促使地方官员通过做大 GDP和上缴财政收入来显示政绩,获得晋升的机会。
土地财政问题
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主要内容
一、概念现状 二、形成原因 三、弊端分析 四、解决途径
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一、概念现状
（一）土地财政的概念
1、土地财政
（1）地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政 收支活动和利益分配关系。
（2）属于预算外收入，被称为“第二财政”或制度外收 入，占地方可支配财政收入的比重高达40%-60%。
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三、弊端分析
客观上讲，土地财政是地方政府的主要理财方式，通过融资，推 进了城市的快速发展。但是，地方建设对土地的依赖也越大，其存 在风险的可能性也越大，不利于地方财政安全、金融和经济社会的 可持续发展，其负面的效应大概有以下几方面：
一、大规模的拆建、征用土地，既造成土地浪费，也带来农民失业。 二、推高房价，加剧城市居民购房困难。 三、积累财政、金融风险。 四、容易滋生地方政府“懒政行为”、“腐败行为”。
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(二)政治驱动因素 ——国家现行的土地制度与征用制度
依据宪法，“国家为了公共利益的需要,可以依照法律 规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这就在法 律上规定了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所 有权处于不平等的被动从属地位,现行的土地制度与征用 制度为地方政府补充财政预算和城市扩张所需的资金提 供了一条捷径。
土地财政的成因及其消解对策
土地财政的成因及其消解对策根据马斯洛的需要层次理论，生存的需要时最基本的需要。
衣食住行缺一不可。
中国改革开放30多年来，经济总量已经跃居世界第二，然而各种调查显示中国人民的幸福感并不高，甚至与经济发展呈负相关。
我们不禁要问这是为什么？回想当年，随着新中国的建立，曾经压迫中国人民的三座大山：资本主义、官僚主义、封建主义不复存在。
然而在21世纪的今天，我们不得不感慨，我们的头上仍然有三座沉重的大山：买房、上学、看病。
而又以买房首当其冲。
居者有其屋是人最基本的权利，也是我们国体与执政党基本宗旨的最基本体现。
为何很多人辛苦工作一年却只能买得起几平米的卫生间？房价何以高得望尘莫及？而与此同时，严介和在兰州上演着现代版的愚公移山，一移就是700多座山头；贵阳的巨型地产规模令人咋舌，动辄上千万平，最大达2000多万平！为何百姓一房难求，这些地产大鳄却坐拥大片江山？为何房价在中央的调控下不降反涨？为何很多地方政府热衷于征地卖地？藏在背后的，是与之相对应的一条利益链。
其中，地方政府的土地财政“功不可没”。
何为土地财政？土地财政的定义，许多专家学者给出了他们自己的定义。
蒋省三提出，发达地区的财政，政府预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外则靠土地出让收入，发达地区的地方财政已经成为名副其实的土地财政。
邵绘春则认为，土地财政是指地方政府的财政主要依靠土地运作来增加收入。
岳桂宁认为，土地财政是我国地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设资金的重要手段。
侯作前指出，土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。
还有其他一些学者的观点我们就不一一列举。
他们的观点都大同小异。
通常所谓土地财政是指土地出让金和土地交易开发产生的相关税费，这两者构成了地方政府显而易见的土地收入，在近十年更是占据了地方政府可支配收入的主要部分。
而土地金融、土地抵押借贷收入则是相对隐形的土地收入。
但其规模并不小于前两者。
“土地财政”是伟大的制度创新吗？
“土地财政”是伟大的制度创新吗？中央财经大学经济学院讲师“土地财政”是中国城市化一项独特的制度安排。
有观点认为，正是“土地财政”推动了城市化的高速发展，是中国特色的伟大制度创新。
其中最显著的是赵燕菁《土地财政：历史、逻辑与抉择》一文。
文中反复提到，“‘土地财政’前所未有地改变了中国城市的面貌，甚至成为了全球经济成功与问题的根源”，“中国特色发展道路的核心，就是‘土地财政’”，“中国城市伟大成就背后的真正秘密，就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——‘土地财政’”，“没有这一伟大的制度创新，中国特色的城市化道路就是一句空话”。
本文从经济与城市化理论、美国发展历史、政策建议、产权与社会秩序等多方面与赵文商榷，同时回答为什么要改革土地制度。
1.经济理论的探讨伴随中国快速的城市化，在过去十多年中，土地出让面积和收入大幅增加。
2000-2016年，常住人口城市化率从36.22%提高57.35%。
自2003年至2015年，国有土地出让面积达到318万公顷，共实现土地出让收入25.1万亿元。
2015年当年的国有土地出让收入是2003年的10倍（刘守英，2017）。
赵文认为，是城市土地国有和农村土地集体所有，为城市政府征地和垄断土地市场提供了条件，从而使政府获得了巨大的卖地收益（即土地财政）。
政府用土地作为信用基础融资，投资于道路、学校、公园等公共品的建设和维护，从而进一步提升了城市土地房屋的价值和城市建设。
本文先探讨赵文的理论假设和逻辑推理。
1.1 城市土地价值的来源赵文宣称，“城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。
公共服务是城市土地价值的唯一来源。
城市不动产的价值，说到底，就是其所处区位公共服务的投影。
”这个论断所隐含的理论假设，是古典经济学中的生产要素价值论（或生产成本价值论），即生产要素的投入是价值的来源。
在这里，城市被看作是一个生产公共品的企业，生产的产品价值，取决于生产过程中的要素投入。
土地财政的研究与思考
土地财政的研究与思考作者：纪昀瑛来源：《财税月刊》2017年第04期摘要随着城镇化进程以及房价的推动，房价上涨速度远超过居民收入的增长速度，居民购房压力日益增大。
也使得土地财政颇受争议。
本文通过分析土地财政历史及其特点。
理解并分析土地财政的影响，探讨改进“土地财政”的可行路径，结合当前发展提出合理对策。
关键词土地财政；研究；可行性十八大以来，城镇化成为我国现代化建设的重要任务，亦是中国经济增长的重要引擎。
长期以来，土地财政作为地方政府的重要资金来源，促进了城镇化的发展，同时也带来了民生方面的不满。
无论土地财政为中国经济做出了多少正面影响，在当前的经济发展背景下，摆脱“土地财政”被学术界和社会普遍认为是中国经济良性发展需要解决的首要问题。
一、土地财政土地财政又称第二财政，属预算外收入，包含两部分。
一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税等。
二是与土地有关的政府的非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等。
一些城市土地收入的比重甚至达到财政收入50%以上“土地财政”一词并不是规范的政策用语，而是社会群体对我国地方政府利用土地一次性取得大量财政收入现象的一种俗称。
作为地方政府的重要收入来源构成，土地财政的推行与中华传统的“安居”思想被认为是我国房价上涨的重要的现实原因之一，土财也被认为是我国房价一路攀升的政治根源。
二、土地财政背景1980年代后期，中国城市化模式大突破。
深圳、厦门等经济特区仿效香港模式，通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。
开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。
这就是后来饱受争议的“土地财政”。
1994年分税制改革，将土地收益划给地方政府，奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。
1998年住房制度改革等一系列制度创新，住房商品化和社会化不断推进。
税收分成大减的地方政府迅累积资金。
城市化的速度、规模也令人咋舌。
土地政策反周期调节的经济逻辑与政策选择
土地政策反周期调节的经济逻辑与政策选择□杨雪锋徐保根内容提要：为厘清土地政策参与宏观调控的经济逻辑，本文从“三位一体”属性（资源、资产和资本）视角分析土地政策参与宏观调控的机理基础，揭示全球金融危机背景下土地政策参与反周期调节的现实背景和政策效应，进而阐明土地政策在反周期调节中的功能、路径选择与政策框架。
把握土地的“三位一体”属性，有助于改进土地政策参与宏观调控政策的效果，形成有效的反周期调节政策框架。
关键词：土地经济学；土地政策；“三位一体”属性；反周期调节一、引言在高增长周期的“防过热”政策中，土地政策发挥了显著的宏观调控作用；在金融危机背景下“反衰退”的政策中土地政策有所作为，积极参与反周期调节，促进了“保增长”目标的实现，同时也产生不少问题。
当前，与土地政策关联性极大的房地产市场乱象环生，出现了地价高低之争、农转非地权之争、土地出让收益之争。
超越地产乱象和学界纷争，着眼于全局，可以发现土地政策在宏观经济运行和长期经济增长中的地位和作用没有改变，这一地位被学术界概括为“地根经济”（靳相木，2007；唐在富，2007），其背后的理论基础就是土地的“三位一体”属性。
要清晰地认识土地政策的运行规律，更好地发挥土地政策在国民经济又好又快发展中的作用，有必要从“三位一体”属性探讨土地政策的背景约束及经济逻辑。
关于土地与宏观经济政策的关系是一个带有中国特色的理论命题（甘藏春，2006）。
本文对相关理论观点作如下概括：土地参与宏观经济调控这一思想最早由黄小虎（1992）提出，即地租能够发挥调节宏观经济运行的作用。
2003—2008年这一轮经济增长的现实吸引了学术界关注土地与宏观调控的关系，围绕土地宏观调控产生了大量的研究成果。
如高地价的形成机理（孙波，2010；余壮雄、林建浩，2010；刘民权、孙波，2009）、地价变动与宏观经济运行的关系（刘宪，2009；倪金节，2010），地产泡沫的生成逻辑、经济效果与调控对策（王军，2009；葛扬、眭小燕，2009；昌忠泽，2010），以及土地宏观调控的理论机制与政策体系（杨雪锋、史缙川，2010；甘藏春，2008；卢为民，2008；张素兰、严金明，2009）等。
财政文明视角下的中国式现代化道路：历史逻辑、路径选择与改革方向
财政文明视角下的中国式现代化道路：历史逻辑、路径选择与改革方向荫史卫揖摘要铱党的二十大报告深刻阐释了中国式现代化袁提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴遥中国式现代化植根于中国独特的历史环境和社会条件袁既有着传统发展模式的影响袁也有着近代以来融入世界现代化进程后的艰辛探索遥百年来袁中国共产党成功开辟出中国式现代化的新路径袁书写了经济发展与社会稳定的绚丽篇章遥当前中国式现代化迈进新阶段袁也面临着更加严峻复杂的国际形势和各种风险挑战遥财政是国家治理的基础和重要支柱袁要立足中国式现代化建设深刻认识其历史责任和光荣使命袁加快完善现代财政制度为推进中国式现代化提供有力支撑袁打造共同富裕的发展环境厚植中国式现代化的基础袁支持高水平科技自立自强为中国式现代化建设注入强劲动能遥揖关键词铱中国式现代化财政文明历史逻辑共同富裕一尧财政文明视角下中国发展道路的历史逻辑一个国家的现代化道路和进程袁受到其特定的历史尧地理尧文化等诸多因素影响袁有着非常独特尧具体的发展方式袁正如马克思所言袁完全取决于特定民族处身其中的野社会条件冶和野历史环境冶遥中国地处东亚大陆袁是一个非常大的整体的独立空间袁特别是文明最早萌芽的黄河中下游地区袁是一个非常开阔的平原地带袁虽然自然条件并不优越袁却造就了多元融合尧开放包容尧自强不息的发展路径遥大江大河将这广阔地域衍生发展的各部族链接起来袁寻求互助共生遥孟子说袁如各部族以邻为壑袁就会造成更大的危害袁必须以四海为壑袁因势利导袁互助共生遥在人类早期文明中袁埃及局束于尼罗河的狭长河谷袁北有大海袁南有瀑布袁东西都是沙漠曰苏美尔文明和希腊文明只是散落在西亚沙漠中点点绿洲上或地中海中星罗棋布的小岛屿上的若干城邦遥这些城邦财政明显带有小国寡民的特质袁苏美尔各城邦虽都努力于水利工程袁却无法收到整体治水之效袁各城邦之间经常为争夺水源而征战不休遥而中国能集中大量财力尧人力尧物力袁建构起跨区域跨族群的超级共同体袁进行大规模的水利疏导工程袁灌溉田亩袁发展生产袁惠及广大人民遥中华先民虽也曾有激烈战争袁但最后在重构共同的祖神崇拜的基础上融合为一体袁形成了多元一体的基本格局遥如黄帝有轩辕氏尧天鼋氏尧有熊氏尧缙云氏尧帝鸿氏尧帝轩氏多个名号袁意味着黄帝部落融入了多个氏族袁把这野许多氏族部落的想象祖先集中到所谓黄帝的头上冶遥后来黄帝部落与炎帝部落结盟袁又构建出野昔少典娶于有蟜氏生黄帝尧炎帝冶的传说遥黄帝打败东夷部族首领蚩尤后袁又在泰山与东夷部落结盟袁举行祭祀大典袁野合鬼神于西泰山之上冶遥新出的清华简称蚩尤是黄帝之子袁也反映了这种融合的关系遥作为大国袁中国国土南北跨度大袁互补性强袁而且还拥有北方黄河流域的小麦农业区和南方长江流域的稻谷农业区遥任何地方发生灾荒袁都能相互救济袁降低风险袁共存共荣遥中国最初的国家就建立在这个历史环境和社会条件的基础之上袁跨区域跨族群的财政体系成为这个野广域国家冶治理的基础与支柱遥国家在各区域间调剂余缺袁组织人民生产袁实现天下大治遥这被中国古人编者按院党的二十大报告提出了新时代新征程中国式现代化的目标袁明确以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴遥财政治理现代化是中国式现代化的重要内容袁从历史的维度和财政的视角来探寻中国式现代化的历史逻辑与路径选择袁能更加深刻地理解中国式现代化进程与内涵要义遥本期专题野中国式现代化财政治理的历史逻辑冶特邀财政领域专家学者以史为镜袁系统梳理中国式现代化进程中的财政文明和财政思想袁弘扬尧传承和汲取优秀的财政精神袁为推进中国式现代化财政治理提供理论指引遥5202321202321称为野万世理财之法冶遥中国多元一体的野大一统冶之局是建立在公平均衡的财政制度之上的遥野大一统冶不仅是野车同轨袁书同文袁行同伦冶袁还有人民身份的平等袁无论赋税制度尧兵役徭役制度都一视同仁遥从最初各部族以野各以其所有冶的原则承担贡赋袁人民以野各以其所能冶的原则贡献人力袁到后来政府直接把土地授予人民袁人民平等缴税的编户齐民制袁都体现了公平均衡的原则遥对待弱势的少数民族群体采取羁縻之策进行扶持袁在对外关系上奉行野厚往薄来冶野怀柔远人冶遥虽然自然条件并不丰厚袁但凭借着自身的努力袁集聚财富满足各项公共需要袁共抗风险袁形成了自力更生尧互助共生的经济发展模式袁不仅造就了延绵不绝尧高峰迭起尧光芒万丈的中华文明袁还带动了周边各国的全面发展遥而孕育了西方文明的希腊半岛被延绵的陡峭山脉分割成一个个相互隔绝的小单元袁形成了相互独立尧制度各异的诸多城邦袁因而也就有了比较强烈的我者和他者的区别遥城邦间征战不休袁建构起征服与被征服的关系遥古希腊政治家梭伦称国家兴衰的不变法则是院野一个文明之所以能够成长壮大袁是因为在这个文明内部孕育着强烈的帝国理想化征服的欲望曰而这些理想和欲望一旦消失袁则整个文明必将干枯尧死亡遥要么征服袁要么被征服袁这是所有文明的生存法则遥冶雅典凭借在希腊与波斯战争中的领导地位袁把战时组成的提洛同盟演变为野雅典帝国冶袁把同盟金库变成雅典的国库袁建立帝国财政模式遥雅典帝国最盛时袁直接控制下的属国多达200个左右袁爱琴海几乎成了雅典帝国的内海袁其控制下的人民约在1000万人以上遥每年各城邦向雅典缴纳的贡金从战时的460塔兰特袁上涨到1200塔兰特遥为了维持对各城邦的控制袁保证贡金收入袁雅典对退盟拒交贡金的城邦进行了残酷镇压遥米洛斯要求退盟袁在与雅典和谈时袁雅典要求他们野向希腊最大的城邦低头袁接受她提出的合理条件要要要在缴纳贡赋的基础上加入同盟冶遥雅典对米洛斯人说院野我们知道袁无论是你们袁或者别人袁只要有了我们现有的力量袁也会一模一样地行事遥冶米洛斯拒绝屈服袁雅典人屠杀了米洛斯所有男人袁将妇女和儿童贩卖为奴袁将米洛斯彻底变成一座荒岛遥凭借对附属城邦财富的疯狂汲取袁雅典迅速从战后废墟建成了一座光彩夺目的世界奇观袁画家尧雕塑家尧建筑师和科学家从四面八方涌向雅典袁开创了人类文明史再难企及的高峰遥雅典不仅不征雅典公民的直接税袁而且还提供各种福利遥4万多雅典公民的富裕生活是寄生在20万名奴隶尧18万外邦人和1000万希腊各城邦公民的痛苦之上的遥罗马继承了这样的体制袁虽然开创了疆域广大的帝国袁但是财政上严格区分内外袁对被征服的外省残酷盘剥以维持罗马城的建设和罗马公民的福利遥公元前167年袁罗马在马其顿战争中所获甚巨袁不仅掠夺了1.2亿塞斯退斯袁得到2200塔兰特的赔款袁而且此后每年还能收入100塔兰特袁合2400万塞斯退斯遥于是袁此后罗马公民不需要再交纳税收了遥罗马帝国为罗马城公民提供了多方面的社会福利袁导致很多人放弃工作袁游手好闲袁被马克思斥为野堕民冶遥罗马帝国盛期袁依靠政府税收供养的具有罗马公民身份的无产者占到罗马居民的15%要25%袁政府甚至还为他们提供洗澡尧观剧等福利遥中国和西方不同的发展模式袁孙中山曾用中国传统政治概念里的野王道冶和野霸道冶进行区分遥王国维先生认为西方模式是野国与国相争冶野兼并更无知止知足之心冶曰中国模式是野国以民为本袁中外一也冶遥钱穆先生则将希腊罗马的西方发展模式称为野帝国冶袁中国则野只可称为一个国家冶遥西方模式的变动和进步是野异体冶的袁是野向外伸展冶袁有着野我冶和野非我冶的对立曰中国模式的变动和进步是野同体冶的袁是野自我绵延冶袁只有野自我一体浑然存在冶遥也有学者提出袁中西分别为生产型国家和军事贸易国家渊高级版本为军事金融国家冤遥综而言之袁中国传统发展模式只能通过自身生产积累袁而西方传统发展模式不仅有生产性积累袁还有非生产性的剥夺性积累遥生产性积累需要和平的发展环境袁非生产性的积累则是建立在武力霸权的基础之上袁一旦武力无法维持袁霸权就无法维系遥麦克法兰的叶现代世界的诞生曳将强力因素放在了首位袁认为英国是野借助政治的尧经济的尧帝国的霸权袁一股强力喷发出来冶袁进入了现代社会的轨道遥他指出英国在近一千年几乎在不停地从事战争袁战争也促使技术和科学的迅速进化袁枪炮尧舰船尧航海尧物理和化学知识一起突飞猛进遥西方的传统发展模式强力改变了世界的面貌袁使人们的交流不断扩大袁推动6世界在曲折中走向进步遥西方列强野以权利为天赋袁以富强为国是袁以竞争为当然袁以进取为能事冶袁激发竞争袁也迫使其他国家在刺激下作出反应袁推动了世界现代化进程遥中国传统发展模式袁国家必须依靠自身的生产积累发展袁这就必须建构相对和平稳定的发展环境袁最大限度地挖掘内部潜能遥所以中国每个朝代建立之初袁推行休养生息国策袁兴建农田水利袁推广农业技术袁通过精耕细作袁必然带来一段政通人和尧经济发展的盛世景象遥共同富裕不仅是美好的理想袁而且是生产性积累国家的内在要求遥孔子说野不患寡而患不均冶袁孟子说野有恒产者有恒心冶遥只有将民富放在首位袁最大限度地发掘人民的潜能袁使人民野人各任其能袁竭其力袁以得所欲冶野各勤其业袁乐其事冶袁通过民富而国富袁实现野上下俱富冶遥经过数十年的发展袁到了朝代中期袁虽然工商业和服务业有了较大发展袁但是社会贫富差距也在拉大袁土地兼并日益严重袁野富者有连阡之田袁贫者无立锥之地冶袁农民大量破产尧相率逃亡袁对社会生产造成严重破坏袁野累世之业袁一朝破之遥冶土地兼并和生产萎缩袁也带来了财政危机和社会危机袁民变频发袁动荡直至崩溃遥经过农民起义的动荡和调节袁新王朝重新建立起小农经济的基本秩序袁为小农经济的发展创造条件袁社会经济能以极快的速度得到修复和发展遥中国传统发展模式是构筑在自我发展的底层逻辑之上袁虽然也有对外战争袁但以防卫为主袁野千里而战袁兵不获利冶遥虽然也有对外远航袁但以交好和贸易为主袁秉持着野不可欺寡袁不可凌弱袁庶几共享太平之福冶的原则袁所以始终保持稳健的发展速度袁没有像西方传统发展模式那样不断有因巨大财力带来的大突破遥而西方传统发展模式袁也会因维持霸权的成本高于霸权带来的收益袁霸权无法维系而崩溃袁这种崩溃是破裂性的袁因为此前霸权体制下的差别性政策在各民族各区域之间造成无法弥合的矛盾和隔阂袁国家一旦崩溃就迅速分解袁再无复兴的可能遥而中国传统发展模式内生的融合力将各民族各区域凝聚成一个整体袁并像滚雪球一样袁越滚越大袁形成了超大规模的文明体袁延续至今生生不息袁虽然也经历了若干艰难曲折袁但总能不断复兴遥著名考古学家张光直先生提出中国传统发展模式野很可能是全世界向文明转进的主要形态袁而西方的形态实在是个例外袁因此社会科学里面自西方经济而来的一般法则不能有普遍的应用性遥冶有研究显示袁明清时期中国在土地利用尧资本投入以及劳动生产率等方面都有了明显的改善袁已经具备了亚当窑斯密所认定的经济增长动力袁但在19世纪因为融入了一个由西方帝国主义列强主导的全球经济体系袁中国的财富出现外流袁传统经济部门开始空洞化袁逐步沦为西方工业国家廉价原料的供应者遥也有研究认为袁后发国家一般通过财政建立资本积累由政府主导推进现代化袁但当时的中国财政却无法顺应经济发展趋势袁薄弱的财政体制和有限的收入无力进行这样的主导遥二尧中国共产党开创了中国式现代化的新路径18世纪英国工业革命成功正式开启了世界现代化的进程袁引发了第一波现代化浪潮遥这一时期袁一些主要国家也根据自己的国情袁提出了通向现代化的多种路径遥如院美国提出了通过关税保护尧技术引进尧信贷倾斜等措施加大政府扶持力度的现代化发展路径曰德国提出了国家主导模式袁主张国家应以富国强兵为目标袁通过财政政策促进国家现代化曰日本开启了野武力+商业冶的发展模式袁认为西方野通商于万里之外国袁将诸邦的宝货输入本国袁以大商之道大富其国噎噎而悉呈武袁以小国摄大国噎噎美哉浴勇哉浴可思可思遥冶1840年鸦片战争以后袁西方列强用坚船利炮打开中国国门袁中国逐步沦为半殖民地半封建社会袁面对国家蒙辱尧人民蒙难尧文明蒙尘袁中国人民奋起反抗袁仁人志士奔走呐喊袁拉开了中国现代化进程袁中华文明再次表现出其内在的顽强生命力遥各种救国方案轮番出台袁野无一成效可睹冶袁始终未能改变中国半殖民地半封建的社会性质和中国人民的悲惨命运遥马克思主义在中国的传播和中国共产党成立袁是中国历史上开天辟地的大事件袁中国革命的面目焕然一新袁开启了中国现代化历史的新纪元袁也开始了中国式现代化的积极探索袁并深刻改变了世界现代化的趋势和格局遥渊一冤从世界现代化发展的大势中选择独立自主尧自力更生的道路叶中国共产党第二次全国大会宣言曳批判了西方资本主义现代化的发展模式袁指出其野多半是靠掠取非洲和亚洲做大市场和大掠夺场冶建立的野侵略的积7202321202321累冶袁破坏了全世界的经济秩序遥在资本主义现代化进程的另一面袁是在其重压下的野全世界有十二万五千万的殖民地和被压迫国的人民冶袁中国因有野广大的肥美土地袁无限量的物产和数万万贱价劳力的劳动群众冶袁也成为帝国主义列强垂涎的争夺地区遥帝国主义列强野百端阻挠中国经济自动的改进冶袁是当时造成中国经济停滞尧民生困顿的重要原因袁要追求民族独立和人民解放袁必须反帝反封建遥中国革命的成功袁结束了帝国主义尧殖民主义奴役中国各族人民的历史袁开辟了一条独立自主的中国式现代化的道路遥在新中国成立后袁中国旗帜鲜明地提出不能像西方那样通过侵略和不平等的贸易筹集建设资金袁只能依靠自力更生发展经济遥为了建立现代工业化基础袁国家财政通过增加生产尧厉行节约尧加强物资交流等多种方式筹集建设资金袁尽可能集中资源强化现代化建设遥虽然因为采取野高积累袁低消费冶的政策袁特别是一些时期片面追求发展的高速度出现了野重积累袁挤消费冶袁影响了人民生活袁但是我们始终坚持把实现现代化建设放在自己力量的基点上袁坚持独立自主尧自力更生袁稳步推进中国式现代化进程遥在国际关系上袁坚持不依附别人袁不掠夺别人袁永不称霸袁通过自身的发展维持世界和平袁寻求共赢发展的道路遥渊二冤利用各种积极因素发展生产力是推进中国式现代化的关键马克思主义唯物史观认为社会发展的根本动力是生产力的发展袁生产力与生产关系相互作用是社会发展的主轴遥陈独秀在中国共产党成立之初就提出党要努力让工人们的强制的尧被迫的劳动转变为人尽其才尧通力合作的劳动袁努力使生产社会化袁大力增进生产力袁野使生产力大增尧生产品充裕袁使人人真能各取所需冶遥中国共产党人在革命之初袁并不是立即进行社会主义革命袁而是提出了野两步走冶的战略方针遥直到1927年野四一二冶之后袁中国共产党才不得不提出争取无产阶级对革命的领导权袁建立革命民主政权和实行土地革命的目标遥党的六大决议指出袁资产阶级革命没有完成的任务只能在无产阶级的领导下来完成了遥认为其客观上是争资本主义发展的斗争袁这本来是走向资本主义道路进行的一个出发点袁但在中国具体的环境中却要转变向社会主义发展的出发点遥中国共产党从此肩负起双重使命袁既要在政治革命统率下完成不断变革生产关系的社会革命袁又要充分利用新生产关系推动生产力的发展袁并由此展开了对中国式现代化路径的探索遥毛泽东指出袁野中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏尧大小袁归根到底袁看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小袁看它是束缚生产力的袁还是解放生产力的遥冶新中国成立后袁通过建立计划经济体制袁野集中力量办大事冶袁建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系遥发展的道路虽有曲折袁但始终在坚持探索符合中国国情的中国式现代化路径遥1978年袁党的十一届三中全会提出改革开放袁把全党的工作重心和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来遥将是否有利于发展社会主义社会的生产力作为衡量一切工作是非得失的首要标准袁通过试点尧窗口尧特区等创新袁渐进地推进中国式现代化进程袁避免了野华盛顿共识冶等陷阱袁不断解放和发展生产力袁探索适合生产力发展的生产关系袁使中国走出了一条适合自身发展的现代化道路遥渊三冤以科技助推中国式现代化发展马克思提出野科学是历史上起推进作用的革命力量冶野劳动生产力是随着科学技术的不断进步而不断发展的遥冶面对20世纪初中国积贫积弱的状况袁中国共产党人提出了科学救国的主张遥陈独秀指出袁近代欧洲之所以能优胜于其他民族就是因为野科学之兴冶袁认为科学野是我们现在社会进化的必要条件冶遥李大钊指出袁科学发展野变更了全世界的情形冶袁野引起了无数的变迁冶遥新民主主义革命时期袁中国共产党领导的根据地都处于贫穷落后地区袁但是中国共产党通过推广科学技术袁取得了经济的发展遥毛泽东提出先予后取政策袁就是通过向人民传播科学知识袁帮助人民改良生产方式发展生产袁进而提高财政收入袁创造了野财政要科技要经济要财政冶的发展模式遥百年来袁中国共产党始终深刻把握各个发展阶段的历史特征袁把握科研发展的基本规律袁制定科技发展战略袁统筹科技力量袁量力而行尧尽力而为地制定财政政策袁推动科技事业稳步发展袁从而有力支撑起中国式现代化的发展遥渊四冤着眼于最广大人民长远的根本利益是中国8式现代化的根本动力马克思和恩格斯在叶共产党宣言曳中写道院野无产阶级的运动是绝大多数人的尧为绝大多数人谋利益的独立的运动遥冶中国共产党没有把人民幸福简单地视为人民生存和生活问题袁而是将人民幸福与民族生存和经济发展联系起来袁只有先获得民族解放袁推动国家的现代化袁然后才能实现人民幸福袁这是中国式现代化的发端遥毛泽东强调要解放民众和改善人民生活袁首先需要进行一场深刻的革命袁推翻旧的经济政治制度遥在革命战争年代袁根据地财政虽然困难袁但始终重视改善人民生活袁一切政策的制定和执行都以人民群众的利益为出发点和归宿袁得到人民的拥护遥在社会主义革命和建设时期袁进一步探索经济发展与人民利益的关系尧财政与国民经济发展诸环节的关系袁国民经济结构中积累与消费的关系袁统筹兼顾人民的长期利益和当前利益的关系遥改革开放以来袁中国共产党在推动市场取向的经济改革的同时袁重视照顾人民的当前利益袁推动社会保障网络的建构袁让广大人民分享经济发展的红利袁实现了人民长期利益与当前利益的统一袁激发了各方面的积极性袁促进了经济的快速发展和人民生活水平的极大提高遥实现人民对美好生活的向往袁打造全体人民共同富裕的现代化始终是推动中国式现代化的根本动力遥三尧中国式现代化道路下的财政改革党的二十大报告深刻阐释了中国式现代化的科学内涵袁高度概括了其中国特色袁强调要坚持以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴遥中国式现代化植根于中国独特的历史环境和社会条件袁既有着传统发展模式的影响袁也有着近代以来融入世界现代化进程后的艰辛探索遥百年来袁中国共产党成功开辟出中国式现代化道路袁书写了经济发展与社会稳定的绚丽篇章遥当前中国式现代化迈进新阶段袁也面临着更加严峻复杂的国际形势和各种风险挑战遥财政是国家治理的基础和重要支柱袁要立足中国式现代化建设深刻认识其历史责任和光荣使命遥渊一冤建立现代财政制度为推进中国式现代化提供有力支撑西方现代化进程固然有文明的进步袁但也伴随着残酷的杀戮掠夺和不平等的贸易遥随着第三次全球现代化浪潮的掀起袁广大的第三世界国家积极谋求经济独立和现代化袁要求结束西方霸权和不平等的交换就已经成为人类文明发展的进步方向遥迄今所知西方最早的财政学著作叶雅典的收入曳就是探讨如何可以借助本国的资源维持生活袁作者色诺芬认为这样野才是最公正的冶遥中国不依靠霸权袁不依附霸权袁而以自身资源自力更生开创了中国式现代化袁财政发挥了重要作用遥在现代化起步阶段袁财政通过调整积累和消费的比例关系尧积累基金内部的比例关系袁为现代化建设积累资金遥在改革开放初期袁财政通过放权让利袁激活了各方面活力袁促进了经济发展遥当前亟须进一步建立和完善现代财政制度袁既要立足当下发挥好政府作用统筹经济社会发展袁也要明确财政边界袁建立公平竞争制度袁优化营商环境袁推进法治化进程袁充分发挥市场在资源配置中的决定性作用袁将各方面的积极性都激发出来遥以现代财政制度提升国家治理能力袁为推进中国式现代化提供有力支撑遥渊二冤打造共同富裕的发展环境厚植中国式现代化的基础共同富裕不仅是我们的理想袁而且是中国式现代化的动力源泉遥中国式现代化是建立在全体中国人民勤劳奋斗对美好生活追求的基础之上的遥中华文明的历史显示袁每一次盛世都是建立在社会财富分配较为均平袁人民生活水平有较大提升的基础之上遥叶中庸曳有言院野万物并育而不相害袁道并行而不相悖冶遥李大钊曾高呼院野现代之文明袁协力之文明也冶野治国之道袁富民为始冶袁中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化袁这也需要财政一要努力打造一个野人各任其能袁竭其力冶的更加普惠公平的发展环境袁使所有人民都拥有均等的发展机会和创造财富的公平权利曰二要完善社会财富分配机制袁提升劳动要素尧知识要素尧技术要素在初次分配中的占比袁拓宽增加城乡居民财产性收入的渠道袁带动消费袁激活整个内循环系统曰三要大力发展社会保障事业袁努力实现人人享有基本生活保障袁完善兜底体系袁形成经济发展与民生改善的良性循环遥渊三冤推进高水平科技自立自强为中国式现代化赋能中国式现代化建立在自身生产积累的基础之上袁要实现较大跨越的高质量发展袁必须立足高水平科技9202321。
“土地财政”的历史变迁
“土地财政”的历史变迁史卫通过土地资源获得相应收入是世界各国政府自古以来的普遍“偏好”和通行做法。
在中国古代财政史上，“土地财政”始终占有很大比重。
在不同时代，有不同的表现形式，起到了不同的作用。
最初的“土地财政”在国家财政的初始阶段，赋税体系还不完备，很多国家的经常性支出都是通过和一定量的土地直接挂钩来实现的。
古代支出最主要的是官俸和军费开支。
我们先看官员的俸禄，最早称之“分田制禄”，就是所任官职与一定爵位相联系，按照相应的爵位授予一定量的土地和附着于土地上耕作的劳动者，以其田租为俸禄。
《国语·晋语》里说：“公食贡，大夫食邑，士食田……官宰食加”。
这里“贡”、“邑”、“田”、“加”等，名称虽异，但都是指一定土地的地租。
至于受禄的标准则是按照爵位等级，如“大国之卿一旅之田，上大夫一卒之田……”。
按照《孙子兵法》对晋国的描述，各家征收标准也不一样，差异很大。
当时的王室支出，也是直接与特定的土地挂钩。
《礼记》称：“天子有田以处其子孙，诸侯有国以处其子孙，大夫有采以处其子孙。
”“天子之田方千里，公侯田方百里。
”军费是“寓兵于农”。
军赋出自井田，据《司马法》所载：“一丘（十六井）出戎马一匹，牛十二头，甲士三人，士卒七十二人。
”不仅寓兵于农，而且兵民合一，战时按照田地多少征发士兵和军需物资。
所以按照封邑所占土地的大小又可分为“百乘之家”、“千乘之国”、“万乘之国”。
《左传·成公七年》记载子重在楚宋之战中取胜，请求楚王将申、吕二邑作为奖赏赐给他。
巫臣反对说：“申、吕所以邑也，是以为赋，以御北方。
”也就是“不得此田，则无以出兵赋”。
这样的收支一体，维持了最初的财政平衡。
在外国早期财政中也常出现这样的“土地财政”现象。
在苏美尔，大多数的公共事务都和特定的土地相关，如军人服役的报酬就是一定量的土地。
法律规定，军人不能履行兵役义务的，则相应的土地由愿意代服兵役者取得。
如果被俘，土地不能作为赎金，赎金由国库另行拨付。
土地财政：历史、逻辑与抉择
突破 性 的 进 步 ， 来 自于 近 代 信 用 体 系 的 创 新 。 通 过信 用制 度 ， 未 来 的 收 益 可 以贴 现 到 今 天 ， 使 得 资 本 的形 成 方式得 以摆 脱 对 过去 积 累依 赖 ， 转 向预
服 务都需 要 大规模 的一 次性 投资 （ ｆ ｉ ｘ ｅ ｄ ｃ ｏ ｓ ｔ ） 。传 统 经济中， 一次性投资的获得 ， 主 要 是 通 过 过 去剩 余
的积 累。这 就极 大地 限制 了大 型公 共 设 施 的建 设 。
政” 之所 以抗 风 而立 ， 批 而不 倒 ， 就 在 于有 着 不 为 学
术 界所 知 的 内在 逻辑 。本文 试 图以 “ 信用 ” 为 主线 ， 重 新评 价 “ 土地 财 政 ” 的功 过 ， 思考完全抛弃 “ 土 地 财政” 可能带 来 的风 险 ， 探讨改进“ 土地财政” 的 可
行 路径 。
甚至“ 土地 财 政 ” 这一名词 ， 也 是 后 来 才 想 出来 的 。 但正 是这 个 来 路 不 清 、 没人负 责 、 甚 至 没 有 严 格 定
14土地财政是中国和平崛起的制度基础中国之所以能和平崛起真正原因恰恰是西方国家经济崛起的历史表明效率较低的税由于土地财政的融资模式使得中国不必借由外财政无法完全满足城市化启动阶段原始资本的部征服就可以获得原始积累所必需的初始信需求
【 文章 编 号 】 １ ０ ０ ６—３ ８ ６ ２（ ２ ０ １ ４） Ｏ ｌ一０ ０ ０ １—１ ３
“土地财政”：历史之理性选择
改革开放以后,相比外界尤其欧美国家高度发达的工业化和城市化发展水平而言,中国的工业化和城市化还仍旧徘徊在起步阶段。
探索新的发展道路成为文革结束后中央面临的重大战略选择问题,为此,改革开放之初,深圳、厦门等地被中央特批为经济特区,在资金和技术匮乏的现实条件下,中央只能给予特区有进行先行先试的特别政策授权。
于是这些享有政策特权,在地理位置和文化背景上与港台相近的特区城市,模仿香港发展方式,把土地作为招商引资的重要筹码,为城市基础设施建设和工商业发展等领域进行融资。
“从此开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特发展道路,这就是后来广受诟病的‘土地财政’”(赵燕菁,2014)。
那么,地方政府为什么非要选择“土地财政”这一筹资和城市化发展模式呢?为什么中央政府会默许甚至认同这一发展融资模式呢?应该说选择“土地财政”作为中国启动城市化和工业化发展进程的原始资本积累方式,是中央和地方在现阶段政治经济制度等约束条件下相互博弈过程中的理性选择,具有一定的历史必然性。
一、分税制改革与地方财政收支缺口压力1994年中央推行的分税制改革实质上是为了扭转改革开放之后逐步形成的财政大包干财税制度所造成的“两个比重”下降问题的不利局面,而采取的相对集权的分税制财政体制,目的在于增强中央的宏观经济调控和政府治理能力。
中央和地方政府关系中的一个核心问题就是中央和地方在财权和事权的权能划分问题。
分税制改革中,中央将全国各类税种划分为中央税、地方税和共享税三大类,把这其中收入规模最大的增值税定为共享税,中央分成比例为75%,地方为25%,这样中央财政收入在财政总收入中的比重也即“第二比重”大幅提高。
中央还采取一系列政策举措,力保财政收入占GDP 的比重要随经济发展而不断提高即保证“第一比重”不断提高,因为“第一比重”的占比,直接关系到“第二比重”的占比大小。
通过分税制改革,财权集中上移中央,而事权则仍旧留置在地方政府手中,长此以往,则中央和地方在“财权”与“事权”倒置现象凸显,地方财政收支不平衡问题日益严重,地方政府的财政收支缺口压力也逐步增大。
“土地财政”形成的原因及其改革思路
“土地财政”形成的原因及其改革思路摘要随着国民经济的发展,城市化进程加快,土地需求量加大,从土地取得收益逐渐成为地方财政收入的一个重要来源,“土地财政”是我国现阶段土地问题产生的概念。
“土地财政”在经济发展中有一定的积极作用,但另一方面存在着消极的影响,如何解决存在的问题,已经成为大家关心的问题。
关键词土地财政;原因;改革思路20世纪90年代以来,随着国民经济高速发展,尤其是房地产的发展,土地需求越来越大。
以土地和住房的投资开发、买卖修缮、管理服务等为内容的房地产业已经成为中国经济发展的主要产业。
“土地财政”是一个从中国现阶段土地问题产生的名词概念,是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。
据国务院发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。
在“土地财政”上,一些地方政府最核心的做法是土地整理,就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后,进行招拍挂,价格就会翻几番。
国土资源部公布官方数据称,2009年全国土地出让总价款大幅增加,达15910.2亿元,同比增加了63.4%。
按照财政部1月份公布的数据,2009年全国财政收入预计为68477亿元,2009年我国土地出让金占财政收入的23.22%。
对“土地财政”依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区,欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑,“土地财政”必然成为政府收入主要来源。
“土地财政”的形成与我国土地出让制度有关。
目前土地都是通过买断的方式使用几十年,这造成地方政府官员乐于寅吃卯粮、涸泽而渔,根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。
这种主要依靠“土地财政”建立的城市经济发展模式也是不可持续的,将数十年后的公共财政收入提前收了,一旦大规模城市化进程结束,可供开发的土地日益减少,未来的公共财政状况将会面临严峻考验。
土地财政成因探析
土地财政成因探析土地财政是指国家和地方政府通过对土地资源的开发、利用和管理，获得的税收、收入和财政收益的总称。
土地财政在中国的财政体系中占据着重要的地位，其成因复杂多样，需要全面深入的探析。
本文将从土地财政的概念、现状和成因进行分析，以期为相关研究提供参考。
一、土地财政的概念土地财政是一种特殊的财政形式，是指政府通过对土地资源的开发、利用和管理，获得的税收、收入和财政收益的总称。
土地财政是以土地资源为税收或收入的主要依据，具有地域性、周期性和连续性等特点。
土地财政包括土地出让收入、土地增值税、土地使用税等，既是财政收入的重要组成部分，也是土地资源的重要管理手段。
目前，中国土地财政的收入已经成为地方政府财政收入的重要来源，占据了相当大的比重。
从数据来看，土地出让收入占地方财政收入的比重逐年增加，成为地方财政收入的第一大单项。
土地使用权出让金、土地增值税、土地整治收益等也成为了地方政府的重要财政收入来源。
由于土地财政收入的增长速度明显快于一般税收的增长速度，使得地方政府把土地财政收入视为一种“稳定的收入”，并以土地财政收入为支撑，推动了地方政府投资规模的不断扩大。
在土地财政成长的也存在着一些问题，比如土地财政收入来源单一、土地财政收益过度依赖土地出让收入、土地财政用途不够透明等。
这些问题直接影响了土地资源的合理利用和财政收入的可持续性。
三、土地财政成因的探析1. 土地资源短缺中国是世界上人口最多的国家之一，但土地资源相对紧缺。
土地资源的紧缺性促使政府通过土地出让等方式获取土地财政收入，以弥补其他税收不足的情况，成为地方政府财政的主要来源之一。
2. 土地政策的调整随着国家宏观经济政策的调整和城市化进程的加快，土地政策不断进行调整。
土地政策的变化直接影响了土地出让收入、土地使用税等土地财政收入，也加剧了地方政府对土地财政的依赖。
3. 地方政府的财政压力地方政府在经济社会发展中承担了较大的财政压力，面临着基本公共服务需求日益增加和财政来源不足的困境。
土地财政发展史
土地财政发展史
土地财政发展史
土地财政是指政府通过土地出让、征收、收益等方式获取财政收入的一种财政手段。
在中国，土地财政的发展历史可以追溯到清朝晚期。
当时，清政府开始实行土地出卖制度，将土地出售给私人或企业，以获取财政收入。
这种方式在当时被称为“卖地赈灾”。
随着时间的推移，土地财政逐渐成为中国财政收入的重要来源。
在新中国成立后，土地财政得到了进一步的发展。
1950年，中央人民政府颁布了《土地改革法》，实行了土地国有化，土地财政也开始进入了一个新的阶段。
在改革开放以后，土地财政得到了更加迅速的发展。
1988年，国务院颁布了《城市土地使用权出让暂行条例》，规定了土地出让的程序和标准，为土地财政的发展提供了法律保障。
此后，土地出让成为了中国城市化进程中的重要一环，也成为了地方政府获取财政收入的主要途径之一。
然而，土地财政的发展也带来了一些问题。
一方面，土地出让的价格过高，导致了房价的不断上涨，给普通百姓的生活带来了压力。
另一
方面，一些地方政府过度依赖土地财政，导致了财政收入的不稳定，也给地方政府的债务问题带来了风险。
为了解决这些问题，中国政府也采取了一系列措施。
例如，加强土地出让的监管，控制土地出让价格的上涨；加强财政管理，提高财政收入的稳定性；加强土地利用规划，促进土地资源的合理利用等。
总的来说，土地财政是中国财政收入的重要来源，也是中国城市化进程中的重要一环。
在土地财政的发展过程中，我们需要认识到土地资源的有限性，加强土地利用规划，促进土地资源的合理利用，同时也需要加强对土地财政的监管，确保其发展的稳定性和可持续性。
土地财政的历史、逻辑与前景研究
土地财政的历史、逻辑与前景研究
黄惠;何雨
【期刊名称】《现代城市研究》
【年(卷),期】2018(000)003
【摘要】"土地是财富之母".作为一种稀缺资源,土地及其附着于其上的制度安排,正在对我国经济社会发展产生深远的影响.其中,土地财政更成为人们关注与分析的热点.与其它国家相比,我国土地制度安排中独特的根本属性在于公有制.这一属性源自于我国现代化的历史进程,又有客观的现实基础,并从根本上规定了土地财政的性质、意义和功能.客观看,土地财政已成为地方政府的现金牛奶,为各地基础设施建设、中高端产业培育、城市更新与升级、公共服务与民生事业发展等提供了有力支持.破
解土地财政困局,既不能对土地财政一棍子打死,也不能坐视不管,任其畸形发展,而应在尊重现实的前提下,采取稳妥有效的办法来消解.
【总页数】5页(P39-42,51)
【作者】黄惠;何雨
【作者单位】南京工程学院人文与社会科学学院;江苏省社会科学院
【正文语种】中文
【中图分类】C91
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赵燕菁：土地财政：历史、逻辑与抉择作者：厦门市规划局局长赵燕菁（原中国城市规划设计院总设计师、Cardiff University PHD）计划经济遗留下来的这一独特的制度，使得土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。
不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法，中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务的一次性投资融资。
改革就是一系列选择。
但真正改变历史的选择，当时并不一定看得清楚。
“土地财政”就是如此。
从诞生到形成，它并没有一个完整的设计，甚至“土地财政”这一名词，也是后来才想出来的。
但正是这个来路不清、没人负责甚至没有严格定义的“土地财政”，前所未有地改变了中国城市的面貌，成为全球经济成功与问题的根源。
“土地财政”是否可以持续？是否还能改进？还是必须全盘放弃？乃是攸关国家命运的重大抉择。
由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃“土地财政”，几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。
本应客观、专业的学术讨论，演变成了指责“土地财政”的竞赛。
好的“学术”，不在于告诉人们众所周知的“常识”，而在于能解释众所不解的“反常”。
“土地财政”之所以抗风而立、批而不倒，就在于其有着不为学术界所知的内在逻辑。
“土地财政”背后的经济含义，远比我们大多数人知道的深刻、复杂。
本文试图以“信用”为主线，重新评价“土地财政”的功过，思考“土地财政”改变可能带来的风险，探讨改进“土地财政”的可行路径。
信用：城市化的催化剂城市出现了几千年，有兴有衰，但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”？绝大多数研究，都认为城市化是工业化的结果。
这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。
城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。
城市不动产的价值，来源于所处区位；不同区位的价值，取决于公共服务的水平。
公共服务是城市土地价值的唯一来源。
无论城墙，还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大规模的一次性投资（fixed cost）。
但由于传统的资本获得方式，主要是通过剩余的积累，大型工程建设往往需要成年累月的建设。
巨大的投资，限制了大型公共设施的建设，成为制约城市发展的主要障碍。
突破性的进步，来自于近代信用体系的创新。
信用制度为大规模长周期的设备和基础设施投资提供了可能。
信用制度的关键是如何获得“初始信用”。
工业化和城市化的启动，都有赖于获得跨越原始资本的临界门槛。
只有资本才能为资本作抵押。
一旦原始资本（基础设施）积累完成，就会带来持续税收。
这些税收可以再抵押、再投资，自我循环，加速积累。
城市化模式的选择，说到底，就是资本积累模式的选择。
不同的原始资本积累方式，决定了不同的城市化模式。
历史表明，完全靠内部积累，很难跨越最低的原始资本门槛。
强行积累，则会引发大规模社会动乱。
因此，早期资本主义的原始资本积累，很大程度上是靠外部掠夺完成的。
几乎每一个发达国家，都可以追溯到其城市化早期阶段的“原罪”。
传统中国社会的差序格局中，基于熟人社会的民间借贷，只能是小规模和短周期的。
近代中国被打开国门后，不仅没有积累下原始资本，反而成为列强积累原始资本的来源地。
1949年后，中国重获完整的税收主权，但依靠掠夺实现原始资本积累的外部环境已不复存在。
中国不得不转向计划经济模式。
所谓“计划经济”,原理上仍然是通过自我输血，强行完成原始资本积累的一种模式。
在计划经济条件下，经济被分为农业和工业两大部类，国家通过工农业产品的剪刀差，不断将农业的积累转移到工业部门。
依靠这种办法，中国建立起初步的工业基础，但却再也没有力量完成城市化的积累。
超强的积累率，窒息了中国经济，使生产和消费无法实现有效地循环。
改革前，中国城市化水平一直徘徊在百分之十几。
中国城市化的“最初的信用”中国城市化模式的大突破，起始于上世纪80年代后期。
当时，农业部门已经无力继续为中国的工业化提供积累。
深圳、厦门等经济特区被迫尝试仿效香港，通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。
从此开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。
这就是后来广受诟病的“土地财政”。
1994年的分税制改革，极大地压缩了地方政府的税收比例，但却将当时规模很小的土地收益划给了地方政府，从此奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。
随着1998年住房制度改革（“城市股票上市”）和2003年土地招拍挂（卖方决定市场）等一系列制度创新，“土地财政”不断完善。
税收分成大减的地方政府不仅没有衰落，反而迅速暴富。
急剧膨胀的“土地财政”，帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。
城市基础设施不仅逐步还清欠账，甚至还有部分超前（高铁、机场、行政中心）。
的确，没有“土地财政”，今天中国经济的很多问题不会出现，但同样，也不会有今天中国城市化的高速发展。
中国城市成就背后的真正秘密，就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。
可以说，没有这一伟大的制度创新，中国特色的城市化道路就是一句空话。
为何中国能走这条路？这是因为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化，为政府垄断土地一级市场创造了条件。
“土地财政”的作用，就是利用市场机制，将这笔隐匿的财富转化成为启动中国城市化的巨大资本。
“土地财政”并非中国专利。
从建国至1862年近百年间，美国联邦政府依靠的也是“土地财政”。
同土地私有化的老大陆不同，殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地。
当时美国联邦法律规定创始十三州的新拓展地和新加入州的境内土地，都由联邦政府所有、管理和支配。
公共土地收入和关税，构成了联邦收入的最主要部分。
土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。
对比中国土地财政，就可以想象当年美国的“土地财政”规模有多大。
2012年，中国国税收入11万亿元，如果按土地收入占48%计算，就相当于5万亿，而2012 年“土地财政”总收入只有不到3万亿。
中国土地财政，就是从上世纪90年代初算起，迄今也不过20余年。
而美国从建国伊始，直到1862年《宅地法》（Home stead Act）规定土地免费转让给新移民，联邦政府的“土地财政”才被地方政府的财产税所代替，前后持续近百年。
所不同的是，美国“初始地权”的获得，靠的是对北美印第安人的屠杀和掠夺，而中国则是通过计划经济的制度设计。
土地财政的本质是融资而非收益土地私有的城市，公共服务的任何改进，都要先以不动产升值的方式转移给土地所有者，然后政府通过税收体系，才能够将这些外溢的收益收回。
因此，税收财政的效率几乎完全依赖于与纳税人的博弈，交易成本极高。
而在土地公有制的条件下，任何公共服务的改进，都会外溢到国有土地上。
政府无需经由税收“过滤”，就可以直接从土地升值中获得公共服务带来的好处。
相对于“征税”的方式，通过“出售升值土地”来回收公共服务，外溢漏失小、交易成本低。
其积累效率如此之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施融资，甚至还可以以补贴的方式，为有持续税收的项目融资。
计划经济遗留下来的这一独特的制度，使得土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。
不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法，中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务的一次性投资融资。
如果把城市政府视作一个企业，那么西方国家城市是通过发行债券融资，中国城市则是通过发行的“股票”融资。
在中国，居民购买城市的不动产，相当于购买城市的“股票”。
这就解释了为什么中国的住宅有如此高的收益率——因为中国住宅的本质就是资本品，除了居住，还可以分红。
不仅分享现在公共服务带来的租值，还可以分享未来新增服务带来的租值。
因此，中国的房价和外国的房价是完全不同的两个概念。
在这个意义上，“土地财政”这个词，存在根本性的误导——土地收益是融资（股票），而不是财政收入（税收）。
在城市政府的资产负债表上，土地收益属于“负债”，税收则属于“收益”。
对“土地财政”本质的认识，还有助于解释困惑经济学家的一个“反常”——为何中国经济高速增长，而股票市场却长期低迷不振。
如果你把城市土地市场视作股票市场的一部分，就会发现中国股票市场的增长速度和中国经济的增长速度完全一致，一点也不反常。
由于土地市场的融资效率远大于股票市场，因此，很多产业都会借助地方政府招商，变相通过土地市场融资。
这也间接反驳了那些认为土地财政抑制了实体经济的指责。
土地财政相对税收财政的效率差异，虽然很难直接观察，但我们仍然可以通过一些数据间接比较。
近年来，中国M2持续高速增长，但并未引发经济学家所预期的超级通货膨胀。
一个重要的原因，就是M2的规模是有实际需求支撑的。
现在有一种流行的做法，就是拿M2和GDP作比较。
2012年M2余额97.42万亿。
2012年GDP约51万亿，M2与GDP的比例达190%。
有人认为，M2/GDP数据逐年高企，说明资金效率和金融机构的效率较低。
更有人担心通胀回归和房价反弹。
但实践表明M2和GDP并不存在严格的对应关系。
1996年是个分水岭。
从这一年开始M2超过GDP，但此后却长期保持了低通胀，甚至局部时期还出现通缩。
而改革开放后几次大通胀都出现在此之前。
这是因为，合意的货币发行规模，取决于货币背后的信用而非GDP本身。
如果说税收财政信用与GDP 存在正相关关系，土地财政提供的信用与GDP的这种相关性就可能比同样GDP的税收财政成倍放大。
1998年住房制度改革虽然没有增加GDP，但却使“城市股票”得以正式“上市流通”，全社会的信用需求急速扩大。
如果我们理解房价的本质是股价的话，就会知道，通货膨胀之所以没有如期而至甚至出现通缩，乃是因为房价上升导致社会信用膨胀得更快。
理解土地财政的问题与风险虽然“土地财政”给中国经济带来了诸多好处，但同任何发展模式一样，“土地财政”模式也有其自身的重大问题。
这些问题不解决好，很可能会给整个经济带来巨大的系统风险。
其后果，不会小于税收财政曾经带来的“大萧条”、“金融风暴”、“主权债务危机”。
首先一个问题，就是“土地财政”必定要将不动产变成投资品。
政府打压房价的政策之所以屡屡失效，就是没有按照资本品的市场来管理住房市场。
“土地财政”的本质是融资，土地乃至住宅就必定是投资品。
买汽车公司股票的人，并不是因为没有汽车。
同样，买商品房（城市股票）的人，也并非因为没有住房。
只要是土地财政，不动产就无可避免地会是一个资本品。
无论你怎样打压住房市场，只要其收益和流动性高于股票、黄金、储蓄、外汇等常规的资本渠道，资金就会继续流入不动产市场。
第二，拉大贫富差距。
土地财政不仅给地方政府带来巨大财富，同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道。
靠投资不动产在一代人之内完成数代人都不敢梦想的巨额财富积累，成为过去十年“中国梦”的最好注脚。
但与此同时，没有机会投资城市不动产的居民与早期投资不动产居民的贫富差距迅速拉开。