转变经济发展方式与地方政府的职能

转变经济发展方式与地方政府的职能

汪聚贵

一、经济发展方式与经济增长方式

（一）经济发展方式与经济增长方式的区别和联系

“经济增长”与“经济发展”有着不同内涵。“经济增长”是指更多的产出，是一个明确的可度量标准，它被定义为按可比价格计算的本期国内生产总值比上一个时期的国内生产总值的增长百分比。我们通常说的“发展速度”指的就是“经济增长”。如果说经济增长是一个单纯的“量”的概念，它只计算国内生产总值增长的百分比，那么经济发展就是比较复杂的“质”的概念。经济发展不仅包括经济增长的速度、增长的平稳程度和结果，而且还包括国民的平均生活质量，如教育水平、健康卫生标准等，以及整个经济结构、社会结构等的总体进步。

简单的说，经济发展就是在经济增长的基础上，一个国家或地区经济结构、社会结构持续高级化的进程和人口素质、生活质量不断提高的过程。其与“经济增长”相比，其鲜明特征就在于：顾及可持续性，顾及经济结构调整、优化和产业升级等，以及要顾及就业、消费、分配等一系列社会需要。两者之间关系用简单图式表示：发展＝经济增长＋结构改善＋社会进步＋后代人的发展。

“增长”与“发展”内涵不同，必然会使“转变经济增长方式”与“转变经济发展方式”的价值取向发生转换，两者虽只有一词之变，但其意旨和政策层面涵义及导向却已有重大变化。

经济发展方式可以理解为实现经济发展的方法、手段和模式，其中不仅包含经济增长方式，而且更有结构（经济结构、产业结构、城乡结构和地区结构等）、运行质量、经济效益、收入分配、环境保护、城市化程度、工业化水平以及现代化进程等诸多方面的内容。所以，“转变经济发展方式”包含着“转变经济增长方式”，它不仅是在突出经济领域中“数量”变化，更是在强调和追求经济运行的“质量”提升和“结构”优化。

（二）加快转变经济发展方式“紧迫而重大”

当前，转变经济发展方式之所以“紧迫而重大”，是因为我国经济发展到了一个关键时期，长期形成的以大量消耗能源资源为代价的增长模式已难以为继，必须通过转变经济发展方式，实现可持续发展。

改革开放以来，我国经济有了突飞猛进的发展，但是增长方式变化不大，主要靠增加投入、扩大投资规模。生产要素利用效率低，资源和环境的代价大，经济整体素质不高，竞争力不强的问题没有从根本上解决。

一是经济增长仍然以投资和出口拉动为主，消费的拉动作用还没有充分发挥。

二是第二产业在经济增长中仍占绝对优势。我国仍处在工业化的过程中，以重化工业为主的第二产业仍呈规模发展之势。

三是经济增长仍是以大量消耗物质资源实现的。新中国成立50多年来，GDP 增长了十多倍，矿产资源的消耗增长40多倍。2007年能源消费总量26.5亿吨标准煤，比上年增长7.8%。大量消耗的能源资源主要是不可再生的矿物资源，绝大多数需要进口，大量进口我们又缺少价格话语权。从2004-2008年外购铁矿石价格累计涨价268.3%。2007年固定资产投资价格上涨3.9%，一季度同比上涨8.6%。原材料、燃料、动力购进价格同比上涨9.8%比去年同期高4个百分点。这使得我国经济增长的约束条件进一步加强，只有加快转变经济发展方式，才能破解经济发展的难题。

二、地方政府的职能与经济发展方式

（一）现有经济增长方式是传统体制下政府职能作用的必然结果

政府的行政方式与政府职能有着相辅相成的密切关系。一方面，政府职能是行政方式的前提和依据。另一方面，政府行政方式是执行政府职能的重要手段与途径。

所以，“转变经济发展方式”并不是我们有了认识，发出了号召，通过贯彻学习，就自然而然地使经济发展方式发生根本性的转变。因为长期以来地方政府追求经济增长的观念，是我们传统行政管理体制造成的，是传统体制下政府职能及其行政方式的必然结果。

1．是有地方政府在国民经济分层管理和调控体系中所承担的经济职能造成的。

2．是现有政绩考核制度造成的。

3．是以行政手段为主的管理制度造成的。

4. 是不合理的财政支付制度造成的。

5．是不完善、不健全的市场组织规则造成的。

6. 是区域间相互盲目攀比造成的。

（二）转变政府职能是转变经济发展方式的关键

所以，地方政府长期来的经济增长观念，是我们传统行政管理体制造成的，是传统体制下政府职能的必然结果。转变经济发展方式，主要症结在于体制障碍，而关键是转变政府职能。转变政府职能，就是要从根本上解决政府在经济生活中的所谓越位、缺位、错位问题。要转变政府职能，必须要做到的是，“越位”的要退下来，“缺位”的要补上去，“错位”的要改过来。

在市场经济条件下，政府职能的转变就是要处理好这三个方面：

第一，缺位的地方要弥补。“缺位”是指应当由政府做的事情政府没有做，在市场无法调节的某些地方出现了“真空”。一方面，应当由各级地方政府提供的公共物品和公共服务，如水利、生态环境和其他区际性基础设施，救灾、医疗、养老、失业和其他社会保障服务，城市公用事业服务如公交、水电气供应、公共

性文化教育卫生体育服务等，仍然短缺甚至严重短缺，不能满足包括企业和个人在内社会各方面的需要；另一方面，因为政府工作不到位，没有充分履行维护公共秩序、市场秩序的职责，产生了立法不完备，执法不完善，管理不到位，市场竞争规制不清，信用和交易秩序不健全等问题。

第二，越位的地方要退出。首先，对于微观经济领域，政府应该退出来。这主要体现在政府在国有企业改革上，要有进有退。对于关系到国计民生如金融、电力等领域，政府必须起主导作用；但对于其他领域，政府不应该干预国有企业的具体事务，同时对于国有企业来说，该退出的领域也一定要退出，在退出时，要注意一个国有资产的正常估值的问题，不能使国有资产流失。其次，政府要学会放权，扶持一些非政府部门。有人把政府、市场及非政府部门比喻成市场经济的三个支点，从而促使市场经济的三点平衡。非政府部门在承担公共服务及提供公共产品方面，起着政府所无法替代的作用，对于政府来说，要勇于放松，大力培育各种非政府部门，可以对现在各类社会组织进行改改革，挂靠在政府部门的一些半官方非政府部门，必须在人事、财务及业务方面与政府部门彻底脱钩，使这些部门真正承接政府具体性职能、技术性职能和一些社会性职能的重要载体。

第三、错位的地方要纠正。一方面，上下级地方之间、政府内部各部门之间的职能存在着交叉、重复；另一方面，政府与企业的关系还存在着交错和政企不分的问题。

（三）转变政府职能的深刻涵义

十七大以“转变经济发展方式”的提法更进一步来强调解决发展中的突出问题和矛盾的重要性、紧迫性，深切体认这一点，就要更加明确，转变经济发展方式，重在政府改革。特别是政府的职责和功能的变化、转换与发展。同时我们还要深刻理解和把握转变政府职能的涵义。

第一，政府职能是发展变化的，不是一成不变的。不同社会形态国家、不同历史发展背景的政府，其职能是不尽相同的；同一社会形态国家不同历史发展时期的政府，其职能也是有区别的；即使是同一历史发展时期，政府基本职能的比重也是逐步倾斜、互为消长的。

第二，政府职能转变主要是指政府社会管理职能的转变。转变政府的社会管理职能，必须实行政企分开、政社分开、政事分开。

第三，政府职能转变意味着政府管理权限的改变。要将属于地方的权力下放给地方，将经营权交给企业，将属于社会组织的权力分给社会中介组织，将事业单位的行政权力收回、管理权力下放给事业单位。

第四，政府职能的转变，重要的是能否体现在政府行政管理方式的转换上。要变计划管理为市场管理，变单一管理为综合管理，变直接管理为间接管理，变指挥命令为引导服务，变管理为治理。这种管理方式和途径的改变，对于政府职能的转变是至关重要的。

第五，政府职能的转变，实质上也是指政府行政能力的转换与提高。政府行政能力是指政府能否制定切合实际的、与时俱进的政策，能否具备有效地推行这种政策的能力。政府行政能力的转换与提高，也就意味着政府职能发生了转变。