北京市养老设施专项规划公示简稿

北京市养老设施专项规划1 规划背景党的十七大报告提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，……努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

”实现“老有所养”是政府改善民生、落实民利、实现市民健康老龄化的重要举措,是社会经济发展到一定阶段、使发展成果更好地惠及普通市民的必然产物。

当前北京正以跑步的速度进入老龄社会，老龄化程度日趋严峻，养老形势十分急迫。

为此，根据市政府的工作部署,近期由市规划委和市民政局共同组织编制了《北京市养老设施专项规划》，该规划是全国范围内第一个省市级的养老设施专项规划。

《北京市养老设施专项规划》的编制是落实《北京城市总体规划（2004年-2020年）》，促进城乡统筹、改善民生、维护首都社会和谐稳定的重要任务；是落实大民政理念，积极应对老龄化问题的重要工作；是构建北京新型养老服务体系，指导北京养老设施建设的重要依据；是贯彻科学发展观和“人文北京、科技北京、绿色北京”三大理念的重要体现；是提高城市竞争力、推动北京建设世界城市的基础保障。

1.1 规划依据1.1.1 政策文件（1）《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发［2006］6号）2006年2月（2）《北京市养老服务机构管理办法》（市人民政府令第63号）2000年10月（3）《关于加快养老服务机构发展的意见（京民福发［2008］543号）》（市民政局、市发改委、市规划委、市财政局、市国土局）2008年12月（4）《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》2009年10月（5）《北京城市总体规划（2004年-2020年）》（6）《关于促进残疾人事业发作的实施意见》（京发[2009]17号） 2009年6月1.1.2 规范标准（1）《城镇老年人设施规划规范》（GB 50437-2007）（2）《北京市居住公共服务设施规划设计指标》（市规发［2006］384号）（3）《北京市城市建设节约用地标准（试行）》（京政办发［2008］19号）1.2 规划范围和规划期限1.2.1 规划范围规划范围覆盖市域 16410平方公里。

1.2.2 规划期限规划期限为2020年，与《北京城市总体规划（2004年－2020年）》期限一致。

1.3 工作重点 本次规划高度认识北京老龄化形势的严峻性和发展养老服务事业的急迫性，在充分分析养老服务设施现状以及与建设世界城市目标存在的差距的基础上，以“以居家养老为基础、社区照料为依托、机构养老为补充”的新型养老服务体系为依据、以空间资源协调配置为基础，明确各类养老设施的规划发展对策和建设要求，提出各类养老设施的规划实施建议。

市域总规用地功能图工作对象及工作重点2 基本情况2.1 北京老龄化趋势及养老需求分析2.1.1 老龄化趋势分析（1）老龄化速度快、老年人口绝对数量大北京市老年人口从1990年的111万增至2009年的263.3万，年均增长率（7.2%）高于总人口增长率（3.3%）。

2009年老年人口比例达到15%，高于全国平均水平（12.5%）。

据预测2020年老年人口将达到350-400万，约占总人口的20%；2050年老年人口将超过650万，超过总人口的30%。

（2）空巢化、高龄化并行，失能失智老人增多2009年纯老年家庭人口约41.5万人，占老年人口的18.1%。

按照人均寿命80岁计算，空巢期将会在20年以上。

2009年高龄老人达到32.7万，占老年人口的14.4%；2020年高龄老人将逼近60万人，2050年突破100万人。

不能完全自理的老人已占老年人口的14%，其中近一半为失能失智老人。

（3）老年抚养比不断提高，城市竞争力受到不利影响老年人口增多，导致劳动力年龄结构老化、社会保障负担加重、社会稳定隐患增大等一系列问题，将导致对城市竞争力的不利影响，老龄化问题是北京建设宜居城市、世界城市的巨大挑战。

2.1.2 养老需求分析（1）养老服务需求总量日益增大北京市老年人口增长情况北京市高龄老人发展趋势 北京市高龄老人发展趋势老年人口总量不断增长，占总人口比例不断上升，老龄化程度进一步加深，社会对养老设施需求总量日益增大。

（2）养老需求多层次、多样化由于老年人家庭结构、年龄和健康状况、经济状况、养老观念等的差异，养老需求呈现养老服务需求全方位、养老模式多样化、养老服务提供特色化的特点。

（3）养老服务专业化、特色化高龄老人增多、慢性病多发，导致老人对专业化长期照护服务的需求不断提高，针对特殊老人的专门性、特色化服务需求不断增长，如专门收住痴呆老人的护养院。

（4）残疾人的照护需求残疾人，特别是60周岁以下的重度残疾人（约11万人）在基本生活照料、医疗、康复等方面需求与老年人相近，可入住养老机构接受专业服务。

2.2 北京养老服务保障及设施发展概况近年来，市委市政府高度重视“老有所养”工作，养老保障和服务政策不断完善、财政投入不断加大，初步形成了“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充、以社会优待为拓展”城乡一体化的新型养老服务体系。

2.2.1 养老服务和养老保障水平居全国前列（1）多层次养老保障体系逐步建立●广覆盖、多层次、可持续的社会养老保险制度：如农村养老金和合作医疗等。

●应保尽保、分类施保的老年社会救助制度：如低保、五保和慈善救助等。

●分年龄段实施、适度普惠的老年社会福利制度：如高龄津贴、养老助残券等。

（2）多元化的养老服务体系初步形成●实施《关于加强老年人优待工作的办法》，65岁以上老人可享受11项社会敬老优待措施。

●出台和实施《北京市市民居家养老（助残）服务(“九养“）办法》。

●实施《关于加快养老服务机构发展的意见》。

2.2.2 养老设施建设大力推进、社会化程度逐步提高2009年全市机构养老设施共366所、养Array老床位5.58万张，较2001年增加了约4万张床位，百名老人拥有床位数2.48张，高于全国平均水平（不足1.6张）。

政府办与社会办养老床位比例约2:3，社会办比例正逐步上升。

城镇地区共建立老年活动站（中心、室）6436处、托老所2484个、老年餐桌1989个，1255个山区村全部建成“山区星光老年之家”，为老年人提供生活照料、医疗保健、文化活动、体育健身等服务。

2.3 养老设施存在的主要问题虽然近年来我市加大了各类养老服务设施的建设力度，取得了较大的发展，但与日益增长的社会养老需求还存在较大差距，主要体现养老设施硬件条件和养老设施政策管理两大方面。

2.3.1 硬件条件方面（1）养老设施总量不足机构养老设施：2009年底全市百名户籍老人拥有养老床位数仅为2.48张，与国外先进水平（百名老人4-8床）和北京建设世界城市的实际需求尚有一定差距。

社区养老设施：基础薄弱，难以满足实际需求。

城镇社区由于缺乏统筹、用地紧张，养老设施、场地严重不足，日间照料、文体活动等设施难以满足需求；三分之二的乡村尚未健全居家养老服务设施。

（2）机构养老设施分布不合理城区老人就近入住养老机构困难。

首先，城六区老年人口总量和比例均高于远郊区县，老龄化程度严重，但城六区拥有的养老床位总数和百名老人床位数均低于远郊区县，机构养老设施更加缺乏；其次，百名老人床位数与老龄化程度不匹配，老龄化严重的城六区，百名老人床位数明显低于远郊区县。

（3）机构养老设施建设标准偏低部分机构养老设施，以街道和乡镇办为主，存在床位规模偏小、床均建设标准偏低的问题，空间较为局促、缺乏足够的活动空间和绿化场地，难以满足基本养老服务功能需求。

2.3.2 政策管理方面（1）定位不明确，失能失智老人得不到充分照护根据国际经验，机构养老设施应以失能失智老人为主要服务对象，提供专业的长期照护服务。

但现状机构养老设施的定位还不明确，入住机构养老设施的不能自理老人仅占30%。

导致这一现象的主要原因一是缺乏引导政策、配套评估机制、专业护理人员，二是由于养老保障水平还比较低，很多失能失智老人无力支付高昂的护理费用。

而社区养老服务以基本的老年餐桌、保姆式服务为主，长期照护服务更加匮乏。

由于难以得到机构或社区的照护服务，也导致一些老人不得不入住医院，长期占用医疗床位资源。

（2）机制不健全，设施建设缺乏合理引导和监督缺乏长期有效的行业发展指导，导致社会力量建设养老设施存在“有钱没地，有地没钱”的无序现象；配套土地政策、多元化投资机制不健全，导致养老机构在土地取得、融资经营等方面存在一定困难；养老设施建设机制不健全，存在配建缺失、建而不用、挪作他用及违规建设等现象（约20%的现状养老机构与目前的城乡规划存在较大矛盾）；行业监管不到位，部分公共福利设施变相为盈利设施，如会员制、宾馆改建设施的逃税行为；税收、水电、煤气、电信等方面扶持政策不到位，导致养老机构运营负担较重。

（3）标准不完备，养老设施服务水平难以保证建设标准不完备：护养型养老床位不足，设施建设缺乏对老年人健康状况和自理能力的适应性，2009年新增床位中护养型床位仅占四分之一；医疗服务水平差，现状部分机构养老设施未配建医务室或医务室不达标，大部分不具有医保定点资质。

准入标准不完备：缺乏有效的行业准入及退出标准，行业规范与监管相对薄弱；服务岗位专业标准和操作规范不完善，专业机构护理人员及家政服务人员匮乏。

2.4 经验借鉴2.4.1 定位明确的养老服务发展策略英、德、日、香港等面临老龄化社会问题的国家和城市都把大力发展“以居家养老为主、社区养老为辅，机构养老为补充”作为养老服务发展的基本策略，把失能失智老人作为养老服务的重点人群，把长期照护体系作为养老服务体系建设的重要内容。

以香港为例，香港倡导“持续照顾”的理念，建立家庭到社区、到养老机构、及至医院的“无缝衔接”的养老服务体系。

针对半自理和不能自理老人建立长期护理服务系统，由社会福利署负责对老人身体状况进行评估并编配所适用的养老服务，以确保提供的服务具有公平性和针对性，使有限的养老资源充分发挥作用。

政府资助的机构养老床位集中在护理安老院和护养院，这两类养老机构主要服务于生活不能完全自理的老人。

主要服务于生活可以自理老人的安老院正逐步取消和转型。

工作对象及工作重点2.4.2针对性突出的护理保险制度在已有的养老保险、医疗保险体系下，德、日、韩等国纷纷建立护理保险制度，为老年人长期照顾服务提供专门、稳定的资金支持。

以日本为例，2000年4月启动以《介护保险法》为基础的护理保险制度，将老年人的护理问题纳入社会保障制度框架内，对社会福利、医疗保健等资源进行整合，以保险的形式确保了护理服务的经费来源问题，根据对老年人的身体评估提供所需的服务，提高了服务的效率。

2.4.3 多元化的投资运营模式的护养院的比例分别为17%、21%、63%。

政府在社会服务中发挥主要作用，绝大部分社会服务的支出来自政府的预算。