二元化住房制度_日本_新加坡_中国香港的实践模式与启示

二元化住房制度：日本、新加坡、

中国香港的实践模式与启示

谭禹

（湖南大学经济与贸易学院，长沙410000；广东技术师范学院，广州510000）

提要：“住房难”已成为我国当前“新三大民生问题”之一，发达国家和地区普遍通过实施二元化住房制度较好地解决了普通民众的住房难题。学习和借鉴二元化住房制度实践经验，具有重要的理论意义与实践意义。介绍日本、新加坡和我国香港地区的二元化住房制度实践模式，在此基础上就完善我国住房政策提出了若干政策建议。

关键词：二元化住房制度；住房政策；经济适用房

中图分类号：F293.31文献标识码：A文章编号：1003－3637（2010）03－0184－04

住房作为满足人类居住需求的特殊商品，既具有商品的属性又具有准公共产品属性。住房是用来交换的劳动产品，住房的商品属性要求住房资源的配置实现市场化。但是另一方面，住房又具有准公共产品属性，住房作为基本生存条件，任何一个人不论其财富多寡都应享有维持其生存的基本住房权利。当房价超出普通民众的支付能力时，由政府对住房市场进行干预，保障中低收入阶层基本生存权利就成为必然的选择［1］。二元化住房制度的基本内容就是将住房分为两部分分别实行不同的配置机制：一部分为商品性住房。由市场机制发挥资源配置作用，主要满足高收入群体需求，价格主要由市场供求关系决定。另一部分为公共住房，即由政府直接提供或帮助实现的主要用于满足中低收入家庭基本居住需要的住房，价格由中低收入者的支付能力决定。日本、新加坡和我国香港地区通过实施二元化住房制度，较好地解决了商品房市场的高房价与中低收入者的住房难矛盾。学习和借鉴这些国家和地区的二元化实践模式，对于突破商品房制度框架，重新认知我国公共住房政策，解决中低收入者住房难题具有重要的启示。

一、日本的二元化住房制度

日本政府认为，住房问题的解决，对稳定民心，加速经济发展具有重大意义。住房不同于一般商品，不能把住房作为完全的商品推向市场，政府必须拟定和依照有关法律，制定和执行有效的住房政策，以调动各方面的积极性，保证每个家庭都有获得住房的能力。日本政府遵循“保低放高”原则，使老百姓能住上与自己的经济条件相适应的住房。政府与市场在住宅市场中各司其职，互相补充，形成了富有特色的“日本模式”［2］。

（一）开发商与非营利机构在二元化住房模式中各自扮演不同的供房角色

日本中等以上收入家庭住房主要通过市场实现，民间的房地产公司是供应主体。中等偏下及低收入家庭则是通过由政府支持的非营利机构———都市整备公团、地方政府住宅局、勤劳者住房协会提供公共住房。中央政府建设省（现国土交通省）所属的都市整备公团（在各地设有支社）是事业单位，不以营利为目的，由国家出资提供公团住房，面向中等收入家庭出售和租赁，截至2005年公团住宅存量约128.2万户。地方政府住宅局则为低收入者、单亲家庭及特殊困难家庭提供租赁型公营住宅，截至2004年公营住宅存量约219万户。日本勤劳者住房协会———住宅合作社则为广大劳动者提供合作住宅。上世纪60年代日本经济进入快速复兴与高速发展的阶段，城市人口迅速增长，1966年日本制定了《日本勤劳者住房协会法》，确立了住宅合作社组织合作建房的法理地位。日本住宅合作社作为市场与政府之外的第三方资源配置手段，是唯一没有接受国家出资和补助资金的特殊法人，在没有增加国家财政负担的情形下，通过互助合作的形式，有效地解决了城市化进程中大批工薪者的住房问题。

（二）公共住房价格与中低收入者可支付能力相适应

公共住房开发建设中，由于非营利机构代替了开发商角色，使房地产价值链中开发商的超额利润得以节省，同时加上政府在土地、税收等方面的优惠政策，使公共住房成为普通民众的可支付住房［3］。根据世界银行的认定，普通住房价格和家庭收入的比例在3 6倍时，居民才有足够的购房支付能力。日本勤劳者协会把合作住宅的基本房价控制在普通职工年收入5 6倍的范围之内。都市整备公团所建造的住宅标准按照中等收入家庭的需求能力设计，供出售的公团住房价格为中等收入家庭年收入的5.3倍，供出租用的住宅平均月租金约占租户家庭月收入的15%。公营住宅受地方政府住宅局管理，实行政府定价，受到市场价格波动影响小。公营住宅租金在房地产泡沫日趋膨胀的1983—1990年年均只上涨了4.4%，这不仅在房地产泡沫时期有效保护了中低收入阶层的利益，而且对房地产泡沫破灭以后日本社会经济的稳定也起了重要的作用［4］。

（三）二元化住房制度的法制化

日本政府主要通过立法维护中低收入者的基本住房权利。1951年通过的《公营住宅法》规定公营住宅是由日本各级政府

建造并管理的向低收入家庭出租的住宅，受益对象为低收入家庭，中央政府向地方各级政府修建的廉租住宅提供补贴，补贴额为新建住宅费用的1/2，翻建住宅费用的1/3。1955年出台《住宅公团法》，由国家出资成立住宅公团，面向中等收入家庭提供公团住房。1966年制定了《日本勤劳者住房协会法》，为住宅合作社的存在提供法律依据。1950年制定的《住宅金融公库法》，由国家出资成立住宅金融公库，为公共住房建设提供信贷支持。日本政府在法律上规定了劳动金库（工人银行）与住宅金融公库对日本住宅合作社发展负有融资的义务。由于住宅合作社的非营利性，日本政府除了提供融资支持外，还在土地、税收等方面给予各种优惠，使合作建房价格更为低廉。

二元化住房制度为商品房市场与公共住房市场价格双轨制运行提供了制度框架。对于普通民众的住房难题，日本政府主要是通过对公共住房体系的干预而非直接干涉商品房市场予以解决，既没有破坏市场机制这只“看不见的手”的作用，又较好地维护了中低收入者的基本住房权益。近年来随着日本城市化人口规模和住房供求关系的相对稳定，政府及住宅公团、住房金融公库在住房供应中的作用趋向弱化［5］。

二、新加坡的二元化住房制度

新加坡的住房市场由私人住房与公共住房组成，公共住房又称“组屋”，是政府通过建屋发展局（HDB）为广大中低收入者提供的廉价住房。公共住房的价格以居民平均收入水平决定。“居者有其屋”政策实施时，事先算出老百姓能承受的价格，比如普通家庭4 6年的收入是多少，如果平均是25万，那么房价就定在25万，对极低收入者则采用低租金和水电补贴方式。私人商品房市场则是以住房开发商为主体，开发商可以购买永久性私人土地或99年地权的政府土地开发私人商品房，价格由市场决定。

二元化住房体制在新加坡的经济和社会发展中起到了重要作用：（1）普惠性的公共住房制度成为新加坡社会最主要的财富均衡机制和最大的社会稳定机制；（2）自由竞争的私人商品房市场满足高收入者和外来资金对房地产的需求。二元化的房地产市场保证了本地居民基本居住需求和社会的正常运作［6］。由于新加坡政府在很早就承担了居民基本住房保障的职能，因此在住房市场价格波动尤其是在住房价格出现快速上涨时，住房保障的矛盾并没有凸现，缓解了住房市场政府干预压力。即使面对1997年的亚洲金融风暴，新加坡亦做到了房价涨跌而民不惊恐。

新加坡作为公认的住房问题解决得比较好的国家，其成功的二元化住房制度实践得益于政府为主导的公共住房开发模式和严格的管理制度。新加坡制定了周全的法律，规定任何人申请组屋时必须提供准确、翔实的资料。如果发现弄虚作假，当事人将面临5000新元罚款或6个月监禁，或者同时进行两项处罚。新加坡是市场经济国家，但住房的开发与建设并不完全通过市场实现。新加坡政府十分明确自身在解决住房问题上的责任，1960年根据《住宅发展法》成立住宅发展局（HDB），代表政府行使权力，负责制定组屋发展规划及房屋管理，实现“居者有其屋”目标。1996年《土地征用法令》规定政府有权征用私人土地用于国家建设，并有权调整被征用土地价格。根据此法令，HDB以低于市场价格获得土地，保证了大规模建设组屋所需的土地［7］。HDB的资金来源主要是政府提供低息贷款和居民购房贷款。HDB的非营利性质，决定了在实施住房保障政策时把住房公平作为首要考虑的问题。在具体运作中，为避免供需错位，根据不同时期、不同收入群体的支付能力，合理确定公共住房的开发质量标准和开发面积指标。同时通过缜密而严格的法律法规，对购买人购入条件、监督管理等作出严格规定。

三、中国香港的二元化住房制度

香港政府首次干预房地产市场始于1954年，出面安置了5万由于石硖尾大火无家可归的居民。同年港府成立专门机构———房屋委员会专门负责公共房屋事宜，开始建立和发展与商品房市场并行的公共住房体系。房屋委员会负责对公共房屋的筹划、建造、改建、出租和管理等所有事项。政府意识到公共住房体系不可能通过商品房市场的力量来发展。政府对商品房市场的基本原则是不干预，公共住房通过政府为主导进行解决。通过厘清“市场的归市场、政府的归政府”，香港政府成功解决了约占一半的中低收入者的居住问题。香港公共住房供应体系主要提供居屋和公屋两类住房，公屋供符合条件的申请者租住，居屋供符合条件的申请者购买。公屋与居屋均由房屋委员会负责兴建，香港公共房屋的建设资金来源途径主要有两条：一个是政府免费拨地、拨出资本和贷款提供资助；二是房委会通过出租公屋及附属楼宇、出售自置居所单位获得维护及兴建公共住房的资金。公屋的租金一直维持在较低水平，新建屋村的租金仅为市值的三成。居屋的售价仅为私营房屋的1/2 2/3。为了保证公共住房的公平性，香港法律规定，任何人如故意向房委会虚报资料，即属违法，一经定罪，可判罚款2万元及监禁6个月［8］。房屋署还成立了“打击滥用公屋资源特遣队”，加强对公屋滥用方面的调查及执法工作。

香港成功解决住房问题，主要是区别了商品房市场和公共保障住房是性质完全不同的两种模式。政府对商品房市场的基本原则是不干预。商品房市场按照商品交换的规律和游戏规则，通过供求关系和价格来调节。就像股票市场一样，政府在商品房市场的作用是完善市场机制，包括完善信息机制和法律制度来打击房地产交易中的欺骗活动，促进市场的公平交易。面对1995—1998年房价的暴涨暴跌，香港政府并没有成为众矢之的，原因在于找到了干预与不干预的界限。政府意识到公共住房体系不可能通过商品房市场力量来发展，并没有试图在商品房市场中推行保障住房体系，政府直接对公共住房土地采取无偿拨付和低廉租金的形式给予补贴，赋予房屋委员会资源和财力，房屋委员会并不直接建设和开发房屋，而是通过招标的形式，将工程项目承包给专业建筑商。为确保工程质量，要求所有项目承包商具有ISO9000标准证书［9］。