中央银行独立性现状及建议

中央银行独立性现状及建

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Last revision on 21 December 2020

我国中央银行独立性现状及建议摘要：通货膨胀压力日益增大背景下的我国，增强我国中央银行独立性，是我国进一步走出危机，恢复国民经济良性健康发展的关键。本文从我国中央银行独立性中集中体现独立性的银行与政府关系方面出发，对我国中央银行目前的独立性状况作出评价，并借鉴发达国家的经验, 提出增强和完善中国中央银行独立性的相关建议。

关键词：中央银行；独立性；评价;建议

一、中央银行独立性定义

一般而言，中央银行的独立性主要是指中央银行与政府及相关机构之间能否保持一定的距离和自由度。具体来说，所谓中央银行的独立性，是指作为货币当局的中央银行在制定和执行货币政策过程中所享有的依法独立履行职责且不受或者基本上不受政府千预的能力。中央银行独立性应当包含以下几层含义:

（一）相对于本国政府的独立性

1.职能独立性标准，即中央银行能否独立地制定和执行货币政策，是否具有货币政策决定权。

2.组织独立性标准，即中央银行是否隶属于政府或政府的有关部门，其内外组织机构与政府及政府有关部门的关联程度，中央银行的主要领导人的任期、任命、组成及罢免是否由政府批准和决定，有无政府人员的兼职和渗透。当然，在人事任命上要将政府完全排除在外是不现实的。

3.经济独立性标准，即中央银行是否拥有可供独立支配的财源，政府是否具有直接或间接从中央银行获得信贷以融通政府支出的能力。

（二）相对于国内金融市场及其参与者的独立性

中央银行作为“银行的银行”，在一国金融体系中处于重要地位。中央银行利用法定存款准备金、再贴现率和公开市场业务等手段，实现货币政策目标，调控金融。与此同时，中央银行也受到来自金融市场和参与者的影响。中央银行必须保持客观中立，按照经济金融发展本身的规律来制定政策和开展业务，而不能过多受到上述机构影响。

（三）相对于国际金融市场的独立性

这是因为，随着金融创新的发展、金融的全球化，中央银行在新的国内、国外金融环境中保持独立性变得更不容易。所以，在新的形势下，对中央银行独立性的分析不仅要考虑它相对政府的独立性，还要考虑它相对国内金融创新和对外开放的金融环境的独立性。一国中央银行必须在考虑本国经济金融发展实际水平的基础上制定货币政策，能够在日益开放复杂的国际金融市场中维护本国金融稳定。

因为中央银行的独立性比较集中地反映在中央银行与政府的关系上，这一关系包括两层含义：一是中央银行应对政府保持一定的独立性；二是中央银行对政府的独立性是相对的。所以本文主要

探讨中央银行相对于政府的独立性。

二、中央银行需要具备独立性的原因

首先，这是由中央银行的性质决定的。中央银行作为政府的银行、金融监管的银行，体现了其国家机关的性质，因此它必须接受政府一定程序的管制。但它同时又是特殊的，金融机构，是发行货币的银行、银行的银行，其在制定和实施货币政策、对金融机构进行服务和调控时又不能不考虑货币经济本身自有的运行规律，因而它不能完全听命于政府，必须保持一定程序的独立性。

其次，中央银行和政府的任务是有所侧重的，这就使中央银行和政府在宏观经济目标的选择上不可能在任何条件下、任何时期都保持一致。基于政府的职责以及政治因素的影响，政府行为的出发点往往是促进经济增长，这恰恰极有可能诱发通货膨胀和经济过热。而中央银行的首要目标则是遵循货币经济运行的基本规律，保持本国货币币值的稳定。尽管现代中央银行衍生了一系列其他宏观经济管理职能，但稳定币值始终是其最基本的功能，并且越来越多的国家倾向于把稳定币值作为中央银行首要的甚至是唯一的目标。通过中央银行稳定币值的功能的实现，在一定程度上还能制约政府过热的经济决策行为，起到经济稳定器、制动器的作用。而这一切的实现，都以中央银行具有较高的相对于政府的独立性作为前提。

简言之，中央银行的性质、稳定币值与制衡政府过热经济政策的职能，是中央银行需要具备独立性的基本原因。

三、我国中央银行独立性现状分析

中国人民银行（简称央行或人行）是中华人民共和国的中央银行，中华人民共和国国务院组成部门之一，于1948年12月1日组成。我国中央银行的独立性表现在《人行法》确立了央行的地位、权限和职责,并明确规定央行独立于财政,独立于地方政府,并且不允许对财政透支,不允许直接认购和包销政府债券,不允许向地方政府、各级政府部门提供贷款,得以专门履行货币政策职能,决定利率和货币供应量,央行的独立性得到进一步加强。与此同时,我国的历史原因和社会原因导致了我国中央银行的独立性还很不充分。

（一）组织独立性方面

中国人民银行隶属于国务院，是在国务院领导下的一个直属部级机构，在组织上享有与国务院其他直属政府部门平行的地位。虽然中国人民银行参照国际惯例，也相应设立了货币政策委员会，但是货币政策委员会并不是中央银行的最高决策机构，他的职责、组成和工作程序，由国务院规定。这种关系最大的优点是有利于保证中央银行的货币政策与政府的财政政策相统一及衔接。但实际上对人民银行完成稳定币值并以此促进经济发展的任务并不利，相对独立性大大受限。

（二）职能独立性方面

职能独立性标准，体现在中央银行能否独立制定和实施货币政策，能否抵御财政透支及其他不合理的融资要求，能否独立进行金融监管。《中国人民银行法》规定我国中央银行是在国务院领导下独立使职责的。中国人民银行必须接受国务院的领导，所以很难说我国中央银行是独立于政府的，至少从立法上看，在货币政策等重大事项方面它是从属于国务院的。但是，从现实情况看，由于中央银行在货币政策的决策上拥有很大的技术垄断性，上报国务院的决策方案往往是唯一可方案，使得其在技术上难以被否定，这种技术独立性在一定程度上弥补了决策独立性的不足，因此央行实际上拥有决策和执行上的自主权。

（三）经济独立性方面

现阶段我国有存款准备金制度、再贴现业务和公开市场操作这三项货币政策工具，然而中央银行相对于国务院而言，只享有一般货币政策事项的决策权，对于年度货币供应量、利率、汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，最终决策权却在国务院手中，所以工具的运用打了折扣。虽然法律规定，中国人民银行不得对财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，政府当然也不能接受融资。但是中国人民银行每年的贷款有相当部分投向本应由财政支出负担的项，如对国有企业亏损的补贴，建设公共基础设施。这样的赤字货币化使得货币政策服务于政策，中央银行缺乏对货币政策的实际控制权。

四、我国中央银行独立性评价

中国人民银行自1984 年专门行使中央银行职能，独立性不断增强。主要体现是：成立银监会，央行独立于财政部和其他政府部门，支行按经济区域设立等。但是，央行独立性仍然不强。（一）职能独立性欠缺

第一，中央银行在国务院领导下制定和执行货币政策，没有货币政策决策权。这是中央银行职能独立性欠缺的最主要表现。《中国人民银行法》第二条规定中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策。第五条规定，中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。第七条规定，中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策。这说明央行直接隶属于国务院，重大货币政策的决策权属于国务院，央行只有执行权和一般货币政策的决策权。央行在货币政策上是明显缺权的。

第二，中央银行的目标具有双重性，影响稳定币值这一目标的实现。《人行法》规定货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。这使央行的目标是两个，稳定币值和促进经济增长。这二者从长期看是一致的，但短期有出现矛盾的可能。而且，似乎稳定币值只是手段，经济增长才是最终目标，在我国央行缺乏经济和政治独立性的情况下，政府一旦存在经济增长压力，仍有可能将促进经济增长作为头号目标来进行调控。这会影响央行稳定币值。