中国农村社会保障体系研究的基本框架

对 1986 年以来以开发式扶贫为主要手段的农村反贫困计划绩效进行评估, 进而在分析现有农村贫困 人口的数量和构成的基础上 , 核算农村贫困人口最低生活保障资金总需求 , 进行财政支撑能力的可行性分 析, 构建集教育救助、 医疗救助、 最低生活保障和开发式扶贫为一体的 复合型 农村社会救助制度。 ( 四 ) 农村社会福利制度研究 我国现阶段的农村社会福利制度事实上是一种对农村社会弱势群体的补救性保障 , 它更接近于社会 救助而非社会福利。 分析经济和社会发展过程中 , 农村福利需求多样化与农村福利制度单一化之间矛盾, 提出构建以 五 保户 老年福利为核心, 逐步拓展妇女福利、 儿童福利的城乡统筹农村社会福利制度 , 并设计各类福利项目 资金筹集与管理方案。 ( 五 ) 失地农民社会保障制度研究 在城市化和工业化加速的背景下 , 政府用行政审批手段将大量农地转化为非农生产用地 , 并由于补偿 标准偏低和方式不当带来了一系列社会矛盾和冲突, 催生出一个急剧膨胀的非自愿的失地农民群体。失 地农民是中国最弱势、 最缺乏保障、 最边缘化的群体之一, 其就业和社会保障问题是当前我国最尖锐、 最紧 迫和最复杂的一个社会、 经济和政治问题。 对我国现有的失地农民就业与社会保障制度模式和典型做法进行比较和综合评价 , 对我国当前在征 地补偿、 社会保障、 就业安置等方面的制度缺陷和执行偏差提出改进方案 , 进而从前瞻的角度 , 提出适合我 国国情的制度安排。 ( 六 ) 农民工社会保障制度研究 中国目前存在 复二元结构 即原有的由行政制度安排造成的二元结构和市场主导型二元结构的叠 加。其结果, 导致城乡社会的对立和割裂, 夹在二者之间的是农民工社会。农民工这一特殊群体游离于城 乡社会保障制度的夹缝隙。社会保障服务缺失使得农民工无法切断与农村、 与土地的关系, 他们所承包的 土地处于低效运用状态。为了彻底解决 离乡难离土 的困境, 打通农民工市民化的障碍同时也提升农村 土地利用率, 推动农民工由 亦工亦农 向 全职非农 转变, 由 城乡流动 向 融入城市 转变, 由谋求生存 向追求平等转变, 给予农民工更多的尊重、 平等和社会承认。 ( 七 ) 乡镇 三改 分流人员社会保障制度研究 目前 , 乡镇 三改 中基层机构和干部的精简作为农民减负的必要条件。乡镇 三改 工作涉及面极广, 同时具有较强的潜在性危机。 三改 中人员分流面临的最大问题是乡镇非农人口社会保障制度的缺失, 重点和难点在于分流人员社会保障体系的归口, 以及归口和对接时的资金 缺口 问题。 ( 八 ) 农村社会保障制度的公共政策支撑体系研究 农村社会保障制度的公共政策支撑体系 , 涉及了土地流转政策、 农民收入增长政策、 财政税收政策、 金 融政策、 就业政策、 户籍政策等多个领域。其中, 土地流转政策和财政税收政策是核心内容。 ( 九 ) 农村社会保障制度立法研究 现行农地立法制度的缺陷及其对农村社会保障制度的掣肘主要体现为 : 农地征用过程中对农民合法 权益的侵害以及农地流转困难导致农地利益缺乏流动性这两大问题。 农村社会保障制度建立过程中, 如果没有严格而明确的法律预期, 行政的 张力 会使任何 好 的制度 异化。我国社会保障至今没有一个完整、 成文的社会保障法律制度框架。农村社会保障制度构建必须遵 循完整的实证调研、 问题溯源、 理论探讨、 方案优选、 制度设计、 方案优选的程序 , 构建出科学合理的法律文 本的蓝本。如 : 土地流转法、 平等就业法、 农村社会保障法等。 五、 农村社会保障制度的机制创新 ( 一 ) 建立 需求导向型 农村社会保障制度决策机制 国家财力的有限性决定了农村社会保障制度的供给要从农村和乡镇 三改 人员最关心、 要求最迫切、 最容易见效的领域出发 , 分阶段、 分区域地排出优先次序, 有计划、 有步骤地加以解决。 这就需要在两个方面进行突破。一方面是大量数据的采集与处理。包括目前农村面临的风险类别、 ∀ 12 ∀
程度 , 农民目前的应对的手段 , 政府提供的保障的有效性、 合意性如何, 以及农村对新型社会保障制度需求 层次等信息。另一方面 , 新型农村社会保障制度并非指建立一种前所未有的全新社会保障制度。需要根 据实证调研的结果以及我国的财政转移支付能力 , 在对原有制度资源进行基础整合的基础上 , 确定农村社 会保障制度及各项目的保障对象、 标准、 方式、 优先次序与基金财务可持续周期。 ( 二 ) 以中部为样本 , 折射全国的农村社会保障制度体系 中国农村的社会保障问题在地域分布上大致包括沿海、 西部、 北部和中部四种类型。其中, 中部地区 历来是国家的 粮仓 、 农业大省、 劳务输出大省以及乡镇 三改 的试点省份, 农村社会保障问题矛盾最集 中、 问题最多、 难度最大。以中部地区为制度分析样本, 可以折射出我国在改制 失地农民 、 务农农民 、 农民工 、 乡镇 三改 分流人员以及其他弱势群体的社会保障等诸多领域的共性特征, 对探索建立我国具 有中国特色的农村社会保障制度模式具有重大的理论和现实意义。 ( 三 ) 设计 可携带 、 分类、 分层的农村社会保障制度模式与城乡对接机制 建立适应不同主体的社会保障制度模式是农村社会保障制度总体规划研究的一种逻辑延伸。该模式 主要涉及如何整合资源 , 建立适合 农民工 、失地农民 、 务农农民 等不同主体的制度结构、 实施模式、 基金筹措机制等; 并如何在制度设计上留有接口 , 最终城乡制度对接。 从制度运行的角度分析 , 农民工 、失地农民 、 务农农民 与乡镇 三改 人员应该建立不同的保障 模式与目标取向。其中 , 对于 农民工 群体 , 应建立可携带式的社会保障制度 ( 个人账户) , 时机成熟则考 虑农民工 市民化 , 将其纳入城市社会保障体系。对于 失地农民 , 应以新被征地的人群为重点 , 建立 分 类 的社会保障模式 , 对其中劳动年龄段内( 特别是中青年) 群体实施就业培训 , 以最终纳入城市社会保障 体系为目标; 农村社会保障制度则主要以难以就业的大龄和老龄人群为重点。对于 务农农民 , 可建立 分层 的社会保障模式 , 即区分为 针对贫困型农民的救济型社会保障制度 、针对温饱型农民的基本生 活需要型社会保障制度 、针对富裕农民建立保险型的社会保障制度 等三个推进层次。对于乡镇 三改 分流人员 , 可根据其分流的方向, 分别进入城市社会保障制度体系或农村社会保障制度体系。 城乡之间社会保障制度的统一有助于城乡一体化和消除城乡差距, 但如何实现上述制度模块的城乡 对接是一个难点。课题将尝试在管理体制、 制度结构、 保障水平、 司法机制等方面设置接口, 以最低生活保 障线、 卫生保健、 放开户口政策为突破口 , 在管理体制、 操作方式、 管理体制和瞄准机制等方面构建制度对 接机制。 ( 四 ) 设计 调整式 农村社会保障制度融资机制 农村社会保障资金问题一直是制约农村社会保障制度建设的重要原因。农村社会保障融资部分来源 于现有扶贫资金使用方式的改变 , 并不会给政府财政带来太大的负担。 目前 , 农村贫困的性质已发生了改变, 以普遍增长为目标的扶贫方式已经不适用于这些边缘化的贫困 人口 , 区域性、 开发性扶贫效果日益递减。实际上 , 中央政府每年投入的扶贫资金数量巨大, 1986- 2002 年 间, 扶贫资金逐年递增。2002 年扶贫资金投入总量已达到 291 亿元, 是当年城市低保资金的 1. 68 倍。但 由于贫困性质的变化和扶贫资金使用形式的局限 , 所产生的边际减贫效果却处于递减状态。因此 , 扶贫的 重点应转向建立和完善农村社会保障政策上来。 六、 农村社会保障制度的支撑体系 ( 一 ) 构建 短、 中、 长期 融合的农村社会保障制度公共政策体系 新型农村社会保障制度能否建立并顺利运行 , 很大程度上取决于国家公共政策的支持力度。一方面, 制度资金的筹集和保障水平与农村的收入水平、 土地政策、 税收 ( 农业税) 政策等息息相关。农业补贴从农 产品流通领域向农业生产领域转移、 从支持农业产量增长向支持农民收入增长转移的农业政策以及城镇 化、 土地市场化、 农业产业化、 城乡平等就业等产业政策、 土地政策、 就业政策等 , 都会在一定程度上促进农 村社会保障制度的发展与升级。另一方面, 社会救助、 扶贫、 救灾以及社会福利等资金则主要来源于政府 财政的转移支付, 财政资金支撑能力精算与转移支付路径设计是一个难点。其主要内容包括农村医疗保 险资金筹措和财政资金支撑能力精算评估、 分区域农村养老保险资金筹措和财政资金支撑能力精算评估, ∀ 13 ∀
中南财经政法大学研究生学报
wenku.baidu.com
2007 年第 4 期
中国农村社会保障体系研究的基本框架
赵 曼 张广科
( 中南财经政 法大学 公共管理学院 , 湖北 武汉 430060)
摘要 : 农村社会保障制度是社会主义新 农村的 重要构件 。文章研 究了我 国构建 农村社 会保障的 逻辑起 点 , 提出 了制度建设思路与 基本框架。并对我国农村社会保障制度的机制创新与支撑体系等进行了探索性研究。 关键词 : 农村 ; 社会保障 ; 制度框架
作者简介 : 赵 曼 ( 1952 ! ) , 女 , 湖北襄樊人 , 中南财经政法大学 公共管理学院院长 、 经济学博士 、 教授 、 博士生导师 ;
张广科 ( 1977 ! ) , 男 , 河南南阳人 , 中南财经政法大学 公共管理学院讲师 , 在读管理学博士 。
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尚多 , 农村保障体系中家庭保障与公共保障、 土地保障与基金保障、 划类保障与普遍保障并存。土地保障、 家庭保障、 划类保障并非真正意义上的社会保障 , 只能是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形 式, 必然随着工业化、 城镇化和农村剩余劳动力非农化就业的发展逐步向公共保障、 基金保障与普遍保障 的模式转换。但是 , 在当前, 前三种保障又往往具有现实的保障功能和稳定社会的作用。这就决定了中国 农村社会保障制度模式的选择与设计 , 必须在上述六种保障模式进行基础整合的基础上 , 建立 整体规划、 分类设计、 梯次推进、 城乡统筹、 留有接口 的新型制度模式。达此目标, 一是要针对 失地农民、 农民工、 乡 镇#三改∃ ( 乡镇机构撤并、 农村教育体制以及基层人事制度改革 ) 分流人员 等特殊群体的社会保障制度模 式进行分类设计并在制度结构、 运行机制、 保障水平、 管理体制以及支撑体系等方面进行机制分析和制度 创新 ; 二是要区分东、 中、 西部保障水平、 保障模式的地区差异 , 并充分考虑同一区域不同经济收入水平群 体( 贫困型农民、 温饱型农民、 富裕型农民) 对保障制度的需求差异和需求位序 ; 三是要确保新制度有利于 农村土地制度、 户籍制度改革的推进, 实现城乡社会保障制度的统筹发展和对接。这里的 统筹 不是 统 一 和 划一 , 既包括宏观决策和政策面上的统一 , 也包括对不同保障项目的分类管理、 灵活的保障形式和 多样化的保障模式及其衔接配套。 三、 农村社会保障体系制度框架 农村社会保障制度 , 并非指建立一种新社会保障制度 , 而是对现有制度的扬弃和完善。 在总体设计、 宏观把握的基础上, 遵循 有限目标、 重点突破 的思路。围绕四个重点, 即 最低生活保 障 为核心的农村社会救助制度、 以 大病统筹 为核心的农村新型合作医疗制度、 以 养老保险 为核心的 农村养老保障体系、 以 老年人福利 为核心的农村社会福利制度等开展相关研究。形成或完善我国 农村 社会保障制度结构体系 、农村社会保障制度推进模式 、 农村社会保障制度运行机制 、 农村社会保障 制度工作网络体制 、农村社会保障制度运行支撑体系与立法体系 等制度产品和涵盖短、 中、 长期的公共 政策体系。 农村社会保障制度建设遵循 总体规划、 基础整合 , 分类设计、 梯度推进, 城乡统筹、 留有接口 , 政策扶 持、 立法保障 的基本思路。 制度总体规划上立足于需求导向 , 国家财力有限性决定农村社会保障制度构建要从农民最关心、 要求 最迫切、 最容易见效的项目出发, 分阶段、 分地区列出优先顺序, 有计划、 有步骤地加以解决。本课题在制 度重构和资源整合方面 , 以最低生活保障线为底线, 整合多元福利; 以卫生保健为基础 , 整合多层次需求; 以服务保障为基础 , 整合资金、 设施、 机构、 制度等多方保障 ; 以平等就业和制度创新为基础, 整合城乡居民 权益。 四、 农村社会保障体系分项目研究内容 在制度实施方面, 区分 贫困型、 富裕型、 中间型 地区以及 农民工、 失地农民、 务农农民 、 乡镇 三改 分流人员等不同主体社会保障制度诉求的差异, 采用不同的社会保障制度模式。 ( 一 ) 农村养老保障制度研究 区别富裕型、 温饱型、 贫困型地区实施制度设计与实施方面的分类指导。比较研究各地政府农村养老 保险模式优缺点, 提出并研究以 个人账户、 储备积累 为主的 可携带 制度模式 , 以及 政府定政策 , 市场 化运营 的资金运营机制。 不同地区和群体养老保险发展差异性指标的量化设计是本部分研究的重点, 农村养老保险基金商业 化运营中政府与市场责任界定则是研究的难点。 ( 二 ) 农村新型农村合作医疗保障制度研究 评析新型农村合作医疗制度实施过程中的成效与不足 , 通过分析广大农民医疗需求的具体内容, 对比 各地新型农村合作医疗制度探索中各种模式优缺点, 进行医疗产品供给与医疗产品需求的合意性分析 , 在 此基础上提出中国农村新型合作医疗完善的对策建议。 ( 三 ) 农村社会救助制度研究 ∀ 11 ∀
中共中央第十六届五中全会提出的 建设社会主义新农村 战略为我国农村社会保障制度建设指出了 明确的方向。中国的农村、 农业和农民问题依然是当前乃至未来几十年中国的基本问题 , 表现为一个人口 膨胀而资源短缺的农业大国过于追求工业化的过程。以土地保障为根基、 以家庭保障为依托的保障形式 曾经是中国农民的立命养身之本。体制转轨、 社会转型使维系这种保障形式的经济基础和社会基础被撼 动。在原有保障模式被打破, 新制度尚未完全建立之际, 中国农民长期游离于社会保障体系的边缘 , 农村 社会保障成为我国社会保障体系中最薄弱的环节。前期所进行的农村社会保障制度建设从总体上看缺乏 系统性和前瞻性, 需要进行完善和再设计。 一、 完善与构建农村社会保障研究的逻辑起点 农村社会是 三农 问题的一个组成部分 , 三农 问题的实质是 : 农业问题是一个经济问题, 农村问题 是一个社会问题, 农民问题是一个政治和法律问题。因此 , 农村社会保障制度是一个涉及经济学、 法学、 管 理学、 社会学等诸多学科的综合性问题。它既需要依托经济学对制度的结构、 模式、 机制进行预防性设计; 也需要从管理学的视角来审视制度运行和政策实施过程中的组织成本与社会成本 ; 更需要从法学、 政治学 的角度对制度的公平和正义性进行评判, 并提供制度实施的法律保障体系。 因此 , 有关农村社会保障的研究需要利用大规模抽样调查数据、 国家相关部门统计数据和人口普查数 据, 应用现代经济学的实证分析方法和计量模型 , 分析中国农村社会保障的制度结构、 运行机制、 推进的层 次和时序 , 并对与之相关的农地制度、 户籍制度、 就业制度以及公共政策支持与立法等问题进行定性与定 量相结合的研究。还将运用意愿调查法分析利益相关者对新制度的预期与反映, 确保制度设计在技术上 可能、 经济上合理、 法律上允许。政治上各方可接受、 操作上可执行、 进度上可实现。 因此 , 中国农村社会保障制度的改革、 完善和构建应当在总体把握 农业、 农村、 农民 问题的基础上, 系统分析中国户籍制度、 土地征用制度、 农村内部土地产权制度与地方财政体制的相互联系, 构建体制转 轨、 社会转型过程中、 发展中大国的农村社会保障制度结构、 运行机制及其政策支撑体系。 二、 构建与完善农村社会保障体系的主体思路 世界上大多数国家农村土地是私有的, 不存在中国这样的土地所有制和征地制度, 因此农村社会保障 制度的国际比较及可借鉴意义相对较低。同时, 与西方国家相比, 我国市场经济尚不发达, 二元结构遗存