城市应开展生命线系统安全的综合评估_金磊

中华建筑报/2011年/9月/6日/第014版前沿城市应开展生命线系统安全的综合评估金磊回顾历史，非工程防灾评估及对策是20世纪70年代美国针对防洪问题提出的，而本人的研究倡导的非工程性评估广泛地涉及了创新管理体制、制定并完善法规、编制防灾规划及预案、推进保险制度、储备应急备灾资源等方面。

在2011年5月~8月间空前的强降雨考验面前，全国大城市几乎都没有交上让全国人满意的答卷。

面对远远超出“城市病”范畴的城市灾变，民众不禁发问：这些欲“打造”国际化生活的城市究意该如何作为，才能在借鉴国外先进经验时全面提升保障水平、转“危”为“机”和不再添“雷区”？对城市防灾减灾的前瞻性研究和教训总结是比表彰经验更重要的事。

生命线系统安危是涉及千家万户的大事。

纵观城市发展历程，几乎人类取得的每一次进步都伴随着沉重的代价，研究教训、找出避灾规律是必须投入力量上好的“功课”。

对于研究和教训的总结，我的基本思考是：要按规律办事，发展太快易出事故；城市化建设盲目求大，易忽略地下工程，失衡必然“灾事”重重；城市现代化项目太多不行，《管子・轻重》曰：“物多则贱，寡则贵”，无序上马，急功近利必然招致缺少安全细节控制的事故与灾难。

国外城市生命线系统安全经验借鉴地下管线是城市的生命线。

国外管理地下管线系统的经验可以为我们提供部分参考。

美国管道与危险品安全管理局制定了一系列制度鼓励所有相关机构自发合作以减少破坏性事故。

美国各洲都成立了相应的“一呼通中心”，为挖掘方和基础设施所有者搭建沟通平台。

近两年来，管理局简化了沟通流程。

管线挖掘者只需拨打811专线，便会自动转接到相应地区的“一呼通中心”。

目前，该管理局正在维吉尼亚洲试运行全球卫星定位系统，以进一步提高通讯质量。

自1984年印度博帕尔化工厂泄漏事件后，加拿大政府对在建成且又无法搬迁的各类化工设施周边兴建居民区、校园区、工业区又有了更严格的限制。

同时，地块用途的更改要经过综合评估、公众听政、议会表决等一系列复杂手续。

加拿大列治文市中心附近的一块农业规划用地，因为市民意见分歧，前后历时近20年才被更改为住宅及商业用地。

日本对地下管线的管理更为严格。

以丙烯这个被列入一等危险品的化学气体为例（在中国属重大危险源），从管理到运输涉及7项法律法规。

与此同时，包括丙烯在内的一些危险品地下保存管道，按照规定必须埋在地下至少1.2米深处。

在原则上，距管道约0.5米的范围内禁止施工，如果必须施工，要对地下管道所在位置进行清晰标示，并采取防护措施。

日本很早就开始建造地下综合管廊，1963年专门制定了《共同沟法》。

共同沟是一种地下隧道，它犹如一个大口袋，可将各种城市生命线系统管线按规范安全收入其中。

同时，留有供检修人员行走的通道，便于科学合理地做好地下管线的规划和管理。

有了它，在绝大多数变更、检修、铺设各类管网时，工作人员就不用再挖掘道路，重要的是可将事故发生机率降至最低。

城市生命线系统的安全保障设计背景电力系统、交通系统、通讯系统、城市供水与排水、城市供热与燃气等和人民的生活息息相关，所以可形象地被称作城市生命线系统。

这一概念可进一步被定义为维系现代城市功能的基础性工程设施系统，其功能的正常发挥与否是城市防灾减灾应急能力的标志。

城市生命线系统特征可被归纳为：城市的安全保障运行不仅要稳定有序，更要具有抗风险、抗干扰的能力。

其特征可用“命悬一线”来形容：突发事件→危在旦夕→情况复杂→联合排险。

《北京市“十一五”期间城市减灾应急体系建设规划》提出，北京主要灾种中，生命线事故与酿灾问题十分突出。

北京所面临的生命线系统事故有水、电、气、热、交通和通信等方面。

北京减灾协会在“安全奥运北京2008”研究中已将影响2008年奥运会的安全风险五大要素的第二位定在“生命线系统事故”上，这是基于北京城市尚脆弱的城市生命线系统现状决定的。

2005年北京市安监局检测发现，地铁复八线、13号线和八通线安全隐患已列入市级重大隐患。

这些事实使人对城市基层的生命线系统的保障能力甚为担忧。

生命线系统防灾规划评估研究生命线系统的防灾规划属工程防御能力范畴，它通过对城市生命线系统规模、发展状况的评价，来反映城市在遇到灾害事件时可能达到的损失程度。

从生命线系统保障看，其工程防御能力指城市建筑防御整体能力状况，城市生命线各子系统的工程易损性及应急能力状况和城市生命线系统防御联动体系完善程度等方面。

生命线系统防灾规划设计不仅涵盖生命线系统的各子系统的防灾准备与应急，也应包括城市防洪标准、防洪堤走向、防震避难疏散、救援通道及场地、消防站救援中心及城市治安布局和重要城市人防设施布局等。

城市生命线系统的防灾工程强调规划为先、加强城市联动体系建设为重。

生命线系统防灾规划一般从构建城市生命线系统综合管理模式入手，并与灾害应急管理能力相整合；再在灾害发生的全过程管理层面上，实现灾前、灾中、灾后各个阶段的整合；尤其从优化配置城市减灾资源角度，优化配置防灾备灾资源。

从生命线系统在灾后损毁环节看，至少从规划上要着重评估的三个方面是：一、抗灾恢复保障力。

具备不同危机技术的专家应急队伍、各相关志愿者队伍的人员保障；城市灾害应急基础设施建设的资金保障；处置城市灾害的物资和体现备灾能力的储备应急物资等保障；拥有恢复力的信息系统和指挥系统的技术装备能力；灾难现场有效急救及合理转送医院的应急医疗能力；保障应急交通管制，并提供最不可毁道路或快速抢修的交通能力等；二、灾害损失评估力。

经济损失评估力，不仅指恢复生命线时间和灾害损失经济值，也指生命线工程抢险，恢复、排除建筑物险情和抢修生命线工程能力，灾后评估能力也指对灾害发生过程中政府应急行政能力水平的评估；三、灾后恢复重建能力。

城市生命线系统在灾后快速恢复的能力；城市生命线系统按重要度的安全性、可靠性水平的反应；灾后补偿、规划和总结能力；在基本生命线系统修复基础上，根据城市防灾规划的城市重建能力等。

从规划上讲，生命线工程在城市防灾减灾的基础设施中有着重要地位，关系到对整个城市防灾能力评估和重建难易程度的总体把握。

生命线系统对如何综合考虑各种潜在灾害对城市生命线系统的综合影响等方面的研究尚显薄弱，这在本质上影响了对城市生命线系统安全性、可靠性的评估。

生命线工程综合防灾规划在编制中主要包括基础数据收集与处理、现状评述与灾害识别、灾害风险分析模型建立与评价、设防标准的优化选择等方面（见图一）。

城市生命线大系统可被具体划分为电力、通讯、给排水、燃气、交通、医疗急救等多个子系统。

虽各个工程面对的灾害特征，致灾因素和机理、任务是不同的，但在编制规划的思路上则是相通的。

大中城市的生命线系统越来越多地采用地下管线，从管段、接口、线路等生命线管网的角度看，最重要的是强化自身网络的安全建设，并解决主灾害的应对要素布局问题，从而得到生命线工程合理的工程规划设计建议。

生命线系统的非工程性评估城市防灾减灾研究愈来愈使人们对生命线系统的认识建立在更广阔、重要的背景中，它已经被定义为维系城市功能或区域经济功能的基础性和备灾工程。

现实中，城市生命线系统事故灾害及其影响力已扩展到以网络空间、电磁空间为代表的非实体生命线系统的人为事故及人为灾害上，所以极有必要针对不同类型的生命线系统危机，采取相应的减灾对策和评估方式。

回顾历史，非工程防灾评估及对策是20世纪70年代美国针对防洪问题提出的，而本人的研究倡导的非工程性评估广泛地涉及了创新管理体制、制定并完善法规、编制防灾规划及预案、推进保险制度、储备应急备灾资源等方面。

生命线系统的工程防灾减灾是有局限性的，一般城市生命线系统防灾系统按防御标准而建，因此难免超过建设防御标准，多且复杂的技术保障反而有可能会酿成新灾害。

另外，在工程的电力系统中存在电厂主厂房、高压输电塔和各类变电站建筑设备，其抗灾性能、健康状态、耐久性和安全性都会影响到供电的可靠性。

非自然实体空间生命线系统的破坏也需引起人们的关注。

长期以来，随着城市财富的不断聚集，由事故引发的商业交易中断、信息丢失、公众心理受挫等社会损失更为严重。

美国2001年“9.11”和2005年伦敦地铁及公共汽车恐怖袭击事件，社会损失远大于工程损失。

因此，强化生命线系统的非工程性评估亦重要。

我们至少要把握：一、城市灾害管理体制的创新。

受长期计划经济管理模式的影响，我国城市实行的是分灾种、分部门的灾害管理模式。

城市生命线系统除灾种区分明显外，还因按照行政区划对应了不同的灾害管理主体。

这种旧模式不符合生命线系统覆盖面广、灾害损失耦合并逐级放大的特点。

我们应根据不同的灾害损失及影响程度而分组响应生命线管理系统，以达到整合各种减灾资源，确保生命线系统按防灾规划组成高效生命线系统的目的；二、法规支持生命线系统的安全运行。

针对城市生命线系统建设和有效性问题，我国有一系列相应的安全技术标准和规范。

例如，针对饮用水的安全问题，我国于1985年颁布了《生活饮用水卫生标准》（GB5749—85），规定饮用水检测项目，但我国不少城市在21世纪初发生多起饮用水污染事故，这说明饮用水安全标准已经失效。

因为在20世纪80年代，水污染源主要是微生物和重金属，而现在却出现了有机物、人工化合物和含农药成分的化合物等新污染元素，因此新公布的《生活饮用水卫生标准》（GB5749—2006）已将检测项目增至106项，与世界卫生组织的标准相吻合。

同时，我们也必须承认，现行法律并没有为非政府组织（NGO）减灾作为提供必要社会空间。

2008年春的南方冰雪之灾，电力部门为修复某地区中断的线路，踩压破坏了当地百姓的庄稼。

因为法律上未授予电网企业以在紧急情况时的行政征用权，导致抢险救灾者在灾后遭遇了民事诉讼。

因此，灾害立法必须要将应急状态下，抢险生命线系统等关键环节的举措作为政府行为以支持并强化；三、保障生命线系统离不开防灾保险。

我国的灾害救助分为：政府投入、救灾保险、集体互助、民政实业、社会募捐和国际援助等6个方面。

其中灾害保险是一种将灾害风险分担以减小的经济行为，即将灾害保险贯穿于防灾救灾的整个过程，可对城市生命线系统给予经济赔偿。

由于我国救灾体制仍以国家的无偿救助为主，灾害保险业务还未充分开展，所以发展灾害保险是生命线系统灾害得以恢复的客观要求，也是防灾工程科学研究的市场导向和产业化趋势。

近来世界著名瑞士再保险公司发布《综合风险管理：先进的救灾机制》报告，强调：“先进的救灾机制”体现为社会可预测其所面临的很多灾难风险并对此做好准备，建立起对灾难事件的快速反应机制，确保灾难得到快速控制和救助。

保险公司的整体业务模式必须严格地评估、认识和平衡各种风险以及它们之间的相互关联。

只有这样，保险公司才能在针对某种特定灾害或趋势的风险时，调整保险的业务。

进一步说，面对我国城市生命线系统安全保障，需政府、工程界、保险界合作，培育并发展潜力无限的生命线系统灾害保险市场，并完善其体制与机制。