英国社会救助的发展及现况

1、社会救助(Social Assistance)：指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质救助或者精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。从内容上看，社会救助包括贫困救助、自然灾害救助、城市生活无着落的流浪乞讨人员临时性救助、医疗救助、流浪儿童救助、住房救助、法律援助和司法救助、农村扶贫以及其他救助。

2、济贫法产生之前早期的救助方式

（1）教会慈善救济

基督教会以博爱与慈善的思想为指导，对社会弱势群体寄予深深的怜悯，它关爱弱者，对受压迫和垂死之人表现出极大的同情心。主要表现为：对待战争中的孤儿，先后办起了孤儿院和育婴堂照顾孤儿；对中世纪妇女社会地位的提高发挥着重要作用；基督教还表现为对老年人的关爱，教会办起了养老院来收养老人，中世纪的“养老之家”主要是由教会创办并管理的。与此同时，基督教会还利用自己的收入，通过修道院与城市慈善组织救济穷人和丧失劳动能力者、流浪汉等。（2）民间慈善救济和政府立法救济

医院是这一时期民间救助的主要机构，它不仅仅是治病救人的医疗场所，而且还发挥着福利院的救助功能。这些医院向孤儿、老人、无家可归者提供救助。

随着社会的发展，贫困问题出现了新的情况，单纯的民间救助不能解决出现的越来越多的贫困问题。为了社会的稳定，政府逐渐通过的立法的方式去解决贫困问题。1531 年亨利八世颁布救济物品法令，拉开了政府负责救济贫民措施的序幕。1536年亨利八世颁布的贫穷法规定，地方团体负责办理救贫事业，把老弱、病残以及失业者作为救济对象。都铎政府在 1572 年强制征收济贫税，来救助贫民。

（3）行会救济

中世纪初兴起的城市商人行会组织在救济方面也发挥着举足轻重的作用。“行会章程”明确规定了贫困救助的方式，确保每个会员的基本生活。但是行会救济实施的对象仅仅是行会成员内部，很明显，没有教会慈善救济实施的覆盖面广、影响力大。

3、济贫法颁布到工业革命前的救助方式

郑功成认为，“以政府介入的程度或制度化作为依据，社会保障在人类社会发展上的发展实践可以划分为以下三个大的阶段：一是慈善事业时代或前社会保障阶段，二是济贫制度的形成与发展阶段，三是现代社会保障阶段。”很显然，“国家通过立法形式介入济贫事务，是社会保障发展史上的一个重要里程碑，这个里程碑的标志便是英国1601 年《济贫法》。

1601 年，伊利莎白一世颁布了《济贫法》。该法案对接受救济者

做出了三种分类：1、体能健全的穷人。给予低级的就业，法律禁止居民对这些人给予帮助。2、生活没有着落或者没有工作能力的人。被安排在救济院内，有居住的地方被安置于救济院之外（院外救济）。

3、失去依靠的儿童。以学徒的身份跟着其他居民，男孩必须学他‘师傅’的手艺，并服务到二十四岁为止；而把女孩当作奴婢抚养，直到她二十一岁或者结婚。《济贫法》还规定：“1、教区设立习艺所，提供给儿童（男孩或女孩）习艺，并负责工程推广的开支。2、教区只有在穷人不能从他们家里或亲属处获得给养时才能够得到救助，而且针对公共财政负担过重的情况下，规定救助对象仅限于在该区出生的人或最近在该区居住满 3 年的人。从《济贫法》对救济对象的分类来看，该法案摒弃了政府过去对一切贫民的救助，而是有针对性的实施救助，确定了助人自助的观念，要求有劳动能力的穷人和乞丐必须从事劳动。这就使得政府救济对象的数量大大减少，使政府的救助资源得到了合理的分配。虽然伊利莎白《济贫法》，是统治阶级解决社会问题缓解社会矛盾的必要手段，这种立法也极不平等与公正，也不可能从根本上解决下层人们的贫困状况（因为造成社会贫困的根本原因是统治阶级掌握社会资源，占人口绝大多数的农民不可能获得对社会资源的平均分配），但它毕竟是通过法律的形式将早期的社会救助固定了下来，充分体现了社会控制社会救济密切结合的原则，为以后的政府救助立法打下了坚实的基础。1601 年的《济贫法》是世界上最早的社会保障法，成为以后西欧各国社会保障立法的典范。从《济贫法》颁布到工业革命前，社会救助的显著特点是政府起主导作用，政府救助措施的响应实施加上民间慈善机构的协助，社会救助取得了一定成效。但是这一时期也是社会大变革的时期，英国逐渐由农业社会向工业社会转变，具体表现在英国政治、经济条件都发生了巨大变化，救救济措施和管理机制并没有根据政治、经济的变化采取相应的调整。随着时间的发展，制度本身的一些弊端已见端倪，管理方面的漏洞越来越明显，问题越来越突出。

18 世纪 60 年代，英国进入了以蒸汽动力为主的工业化时代，因为这场工业革命，英国的经济结构乃至社会的各个方面都发生了翻天覆地的变化，工业化、城市化带来了新的社会救助问题。表现为：（一）城市人口剧增，传统社区功能被弱化。工业的发展需要大量的自由劳动力，使城镇人口大量增加，居住成为严重的社会问题。与此同时，传统的以亲情为纽带关系的互助的社区功能也被弱化了。一方面由于工作的需要加之人口的的流动，人们在一个社区居住，但往往在另一社区工厂里工作，从而使居民在经济上对社区的依赖程度减弱，社区的传统互助功能被弱化。另一方面因为居民的异质性增强，使社区的传统的正式管理职能很难实现。由于受经济利益的驱使，传统的

家庭观念受到冲击。人们普遍采取新的生活方式，强调个人利益，传统的亲情纽带关系被削弱。（二）工人阶级的生存状况恶化。（三）童工与妇女的生存状况恶化。工业革命时期，资本家为了榨取更多的剩余价值，减少工人工资的开支，童工和妇女成为劳动力市场的重要组成部分，成为时代所呈现的独特风景。（四）贫困问题更加凸显。工业革命使得工人阶级创造的巨大财富被资本家榨取，英国社会贫富差距拉大,带来一系列的社会问题。首先，随着贫困问题的日趋加重，英国城市出现了大量的贫民窟。其次，贫困问题还造成英国社会犯罪率空前升高。再次，贫困冲击了传统的家庭观念，使低收入家庭的妇女和孩子备受煎熬，给社会的安定带来了隐患。

工业化、城市化所带来的社会问题越来越凸显，特别是贫困问题。为了维护社会的安定，促进经济的快速、持续、稳定发展，政府出台切实可行的政策是当务之急。同时，社会思潮的变化也引起社会救助观念的变化。（1）自由主义的社会思潮。（2）功利主义的社会思潮。（3）空想社会主义的社会思潮。工业革命时期，英国慈善组织和民间机构所提供的社会救助：（1）社会福音运动；（2）慈善组织活动；（3）开明工厂主和进步人士的救助；

面对贫困问题所引起的一系列的新情况、新问题，政府有针对性的出台了对老年人、残疾人和失业者提供援助和社会保障的法案，制定了一系列有关工资、工时、童工和居住的相关措施，并设立了专门处理和解决贫困问题的相关机构。1834 年英国政府颁布了《济贫法修正案》，也叫“新济贫法”，是对早先 1601 济贫法和斯品汉姆兰制(Speenhamland System)修改的产物。

1、新济贫法的立法背景

（1）济贫措施与经济发展的矛盾突出；（2）古典经济学家们对现有济贫制度的有力批判；（3）院外救济增加，救济管理混乱；穷人的数量急剧增长，然而政府的救济政策并未随贫困人口的增多而变化，唯一变化的就是济贫税逐年增加。在救济管理上由于政府没有出台统一的标准，致使各个地区对济贫资金的管理相当混乱，不能充分发挥救助资金的积极功效，

2、新济贫法的主要措施

第一、确立院内救济原则，广建济贫院。

建立济贫院救济，为进入济贫院的穷人提供衣物、住宿、食物、基本医疗等基本需要。任何贫民要想进入济贫院必须经过严格审查，进入后要接受济贫院的统一管理，遵守济贫院的各项规章制度。

第二、改进济贫管理，建立中央济贫管理机构。

1834 年新济贫法出台后，教区对济贫工作的管理权被撤销，同时由政府创建了“英格兰和威尔士救济委员会”代替教区行使管理权，使