集体土地违法建设治理对策研究

集体土地违法建设治理对策研究

贾璋炜

[摘要]本文通过对集体土地违法建设的概念界定和特征分析,指出了违法建设的危害及成因,并在此基础上提出了治理集体土地违法建设的有关对策建议。

[关键词]集体土地　违法建设　治理对策

[中图分类号]F30112　[文献标识码]A　[文章编号]1003—7470(2008)—09—0026(03) [作者]贾璋炜　讲师　绵阳师范学院　四川绵阳　621000

城郊结合部为主的集体土地上杂乱无章地呈现着的各种各样的建设,其中有不少就是违法建设(以下简称集体“违建”),如何在科学发展观下进行治理,笔者作了如下思考。

一、集体“违建”的概念和特征分析

11集体“违建”的概念

集体土地违法建设,通常是指在城市规划区内的集体土地上,未经规划行政管理部门批准或者违反规划要求进行建造的建筑物、构筑物等。证件不全或者没有任何证件是违法建设的主要特点。特别要指出的是以下两类:①有部分证件的建设。②村民在自己原有房屋上面擅自“加层”等改、扩建且无法办理相应证件的建设,但处理这两类“违建”应慎之又慎。

21集体“违建”的主要特征

(1)情况复杂、违法数量惊人。根据各个建设是否具备相应的证件或政府是否出具相应的手续、是否以谋利为主要目的及治理的需要,笔者把集体“违建”分为四类:一是证件不全的建设;二是基层政府或者村集体组织出具了手续的建设;三是没有任何手续和证件的生产经营用建设;四是在村民宅基地上没有经过批准或有关部门不予审批而修建的建设。据有关资料显示,截至2004年底,成都市城郊结合部与周边区县大约就有2000万平方米的集体“违建“。近年来,尽管政府执法部门拆除、治理了一大批违法建设,但“违建”数量仍然不断有所增加。

(2)涉及主体利益相互渗透交错。违法建设的运作链条包括两种情况:一是土地所有者、土地出租者(村、组集体及其村民个人)、租用土地者(违法建设者、实际使用者),这是一个比较常见的运作模式;二是土地所有者、违法建设者(村、组集体和村民个

人)、承租者(违法建设的实际使用者)。如果违法建设在使用主体之间转让过,则有多个主体,那么,情况将更加复杂,利益更是相互交错,特别是涉及政府部门及政府官员利益时更为复杂。

(3)集体“违建”大多以规避法律来获利。违法建设规避国家《土地管理法》主要表现在:①“租借”方式。有的承租方名义上是租借厂房,实际上是私下租借土地,有的甚至将土地无偿送给承租者使用。②“联营”方式。有的变换手法,“以地生财”,名义上集体一方以土地作为联营条件,与他方联办企业,正式组建项目公司后,集体一方并不参与经营,事实上公司变成了他方的独营公司,他方给集体一次性土地补偿费用,土地被变相“买断”。③“置换买断”方式。有的乡(镇)企业以产权转让的方式,即所谓“企业整体转让”,将原企业占用的土地与厂房、设备一起卖掉,由当地政府在合同上签证盖章,双方认可交易就生效,其实质就是实施了变相买卖土地的违法行为。

(4)边拆边增是各大城市的普遍现象。违法建设并不是个别特定区域的特有产物,其与我国经济高速发展相伴生的各个城市都有着紧密的联系。

二、集体“违建”的危害和成因

11主要危害

(1)忽视规划、超越制度、破坏规则。一般来说,要壮大经济、解决失地农民的生存和发展问题,就要大力招商引资上项目。然而,区、镇、村要想上项目并完成上级要求的经济指标,大多只能上违法建设(因为在乡村上正规项目的并不多)。比如,没有土地资源配置指标硬上项目,新建的厂房很多都难以办妥手续,属于采用违法(修建违法建设)的方式在发展经济。事实上,乡村引进的小项目建设不走正常的途径,图方便、走捷径,乱占用耕地,已形成了“先破坏

后整治”发展模式。

(2)破坏生态环境、安全隐患严重。高强度、低水平的违法建设极大地威胁着城乡的生态环境、治安环境、社会环境。如破坏公共环境卫生就已成为社会治安的盲区;而拆除违法建设则需要政府供养一大批专门的执法队伍,购置专门的执法设备,花费巨额的行政经费,从而增加了执法成本和城乡建设土地的征迁成本,影响了城市建设进程以及外部形象和投资环境。以成都市为例,2002年,成都市拆除金牛宾馆附近一幢违法建设就损失了2000多万元;2005年8月,成都市武侯区一在建集体违法建设垮塌,还造成了9死1伤的重大事件。

(3)土地资源浪费严重,权力寻租多有出现。集体“违建”促成了土地隐形市场的交易,个别地方变卖(或租赁)土地,已妨碍了土地市场的正常交易秩序,使土地资源难以合理流动;违法建设还逃避工程招标投标,滋生了钱权交易等各种违法、腐败行为;土地招租也隐藏着不正当的竞争和腐败行为,事实上也大量侵害了集体利益。

21集体“违建”的成因

(1)直接原因是巨大的利益驱动。在集体“违建”中,一些政府及其部门、村集体、村民个人、土地租用人、违法建设实际使用者都能得利。以成都市为例,上个世纪90年代后期以来,其郊区县、乡镇大量招商引资,小企业大多以较低的租金租用集体“违建”做厂房或自行违法建厂经营。村民及其基层政府也从各自的经济利益出发,加大项目上马的力度,尽力攫取项目带来的好处。土地是公有(地方集体所有)资源,而部分基层政府则放弃土地用途管制的监管职责,主动甚至低价出租、出让集体土地。而执法机关对查禁违法建设的态度也不坚决,甚至持默认和纵容态度。即便查处,对违法建设的处罚幅度也明显偏低,仅为土建工程造价的5%至20%。

(2)二元结构体制催生集体“违建”。在二元化发展思路之下,集体土地要么被征用,要么不被征用,界限分明。村社集体和村民只有等待耕地被征用时才能利用土地资源参与分配,心理很不平衡,为了分享城市文明,追求高额利润,不少村民大兴土木,违法抢建。还有部分人“借”新增违法建设“搭便车”,在拆迁、拆除前紧急修建以获得更多赔付。当然,没有项目建设,叫农民占用良田、荒废良田,他们自己都不会答应;但有项目,“种”房子(厂房、库房)比种庄稼来钱时,农民和村、镇对“种”房子都有积极性。近在城市咫尺的农民通过“种”房子来取得现代城市发展带来的部分果实似乎也有一些合理性。对于庞大的违法建设需求市场,国家也没有及时地采取适当的制度安排;土地利用总体规划、土地利用年度计划中即使有安排,也不可能准确预计、反映现实的需要,因而也就催生了“违建”。

(3)政府管理不善使集体“违建”泛滥。目前,乡村集体土地建设规划还没有建立起规范完善、公正的审批制度,村集体和村民对规划的认知度也不高,对土地使用规划先行等制度的认识也不到位。规划国土与建设主管部门的行政管理脱节,相关部门对违法建设也没有合力制约。由于违法建筑未能及时拆除,造成群众对土地管理的执法措施不严的错觉,助长了违法乱搭建的嚣张气焰。由于立项、审批及按照规定办理,既要资金成本,更要时间成本,因此,有些基层部门则采取越权审批,造成无序开发。

(4)社会转型时期的伴生问题推动了“违建”增速。如进城打工的农民由于挣钱不多,还要拼命攒钱养家,租不起“高档、时尚”的住房,租住相对“便宜”的违法建设房屋就是他们目前比较理性的选择,同时,违法建设也是当地失地农民生活的来源之一,很多农民失去土地又不具备相应的生存技能,只能通过超建住宅出租来获取生活保障金;而许多起步比较低的民营企业,也只能租用城郊结合部的仓库、厂房等来降低成本。

三、治理集体“违建”的几点建议

11落实科学发展观,完善相关配套措施

(1)改革政绩评价标准。加快建立公共服务型政府,科学评估GD P发展在地方官员政绩得分中的比例,应把“土地用途管制”制度和规划控制区集体土地规划实施情况纳入官员考核指标体系中,以限制部分污染严重、土地利用效率低下的项目被引进。

(2)规范项目,集约用地,治防结合,防患未然。以四川省成都市为例,要防止集体“违建”从目前的一、二圈层向第三圈层蔓延、推移,政府相关部门应对第三圈层制定完善的、城乡协调发展的规划编制,并且对集体建设用地给予适量的配置和预留,有选择、有步骤、有规划地引进相应的发展项目,让相关村民可以普遍地得到实惠。

(3)修编科学权威并惠及城乡的规划。规划城乡要照顾村民对自己家园规划发展的愿望和能力,并建立村民对城乡及自己所居社区建设规划表达意愿的渠道,同时,还应加大对城乡规划的宣传力度,提高广大人民群众维护自身权益的意识,做到领导、专家、群众同时参与,提高规划的前瞻性、可行性,减小规划执行的盲目和阻力。特别要充分认识规划对调节潜在利益分配格局的功能及价值,让规划的利益比较普遍地、公平地让所有城乡居民共享。应该说,城乡郊区的农民出租、出卖土地以获得经济发展带来的利益,这是我国分配体制、机制不公平的反映。目前,有开发园区的地方,经济发展迅速,居民生活水平大幅度提高,而没有项目建设的地方却是守着一亩三分地种庄稼,每一年只能挣点基本的生活费,一直在贫困线上挣扎。因此,对工业开发园区创造的