中国政治与行政现状及发展——读古德诺《政治与行政》有感

中国政治与行政现状及发展

——读古德诺《政治与行政》有感

最近，读了古德诺的《政治与行政》，对当今西方及中国政治与行政发展有了较新的认识。之前听老师提到过古德诺的政治与行政二分法，以为古德诺简单的将政治和行政分离开，“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。并不懂得这是否作者本意，也不知道这样做有什么好处，只是为了应付考试背过了而已。

自己真正看了原著，才能知道两件事：第一，作者政治与行政二分法的本意；第二，两者分离有什么好处。然后，结合中国国情，对中国政治与行政现状及以后发展做了思考。

一、古德诺其人及与对中国的影响

古德诺（1859—1939）是美国历史上著名的政治学家、行政学家、法学家和教育家，在政治学、行政学、市政学、比较行政法等领域有着较高的成就。他在美国哥伦比亚大学主修法律，曾任哥伦比亚大学教授，自1888年起在该校主讲行政法学等课程，为时近20年，建立起他的学术地位和声誉。古德诺不但长期从事教育事业，而且积极参加社会活动。1914年至1929年任约翰·霍布金斯大学任校长，在此期间，他对该校的发展做出了杰出的贡献，使得该校的规模得到了扩大，学生人数增长了四倍多。同时他还积极筹划和创立了美国政治学会，是该学会的第一任主席。

古德诺曾于1913年受袁世凯之聘来华任宪法顾问，并在华滞留两年之久。作为一名政治学者、法学专家，古德诺在中国近代政治舞台上出尽了风头：发表了《中华民国宪法之评议》一文对刚刚脱稿的宪法草案横加指责；直接策划袁世凯的《中华民国约法》，把袁世凯的权力扩大到皇帝的程度；最为甚者，他于1915年8月上旬在北京《亚细亚日报》上发表了著名的《共和与君主论》，为袁世凯复辟帝制作理论上的辩护。

二、古德诺的政治与行政二分理论

政治与行政二分法在古德诺时代已经不是新鲜的观点，最早提出对“行政与政治二分”的可以追溯到德国学者布隆赤里。美国的第28位总统威尔逊发表的《行政学研究》不仅标志了行政管理学作为一门单独的学科得以问世，而且他针对美国当时政府政党分肥政府腐败明确提出了政治与行政二分法，他指出“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，

政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历”。

古德诺首先指出，“政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关”。作为“国家意志表述”的政治与作为“国家意志执行”的行政在古德诺眼里是不应该彻底分离的，也是不可能彻底分离的，政治与行政天生就有着千丝万缕的联系。古德诺指出虽然政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只可能是纯理论上的，在实践中是完全不可能达成的，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关，而且为了保证国家意志被有效的贯彻，这两种功能之间还必须取得一定的协调。

古德诺虽强调了政治与行政的二分，但是《政治与行政》更多的是论述了政治与行政的协调，古德诺认为可以通过以下三种方式达到这种协调：政治对行政的适度控制、行政的适度集权和法外调节机制。政治对行政适度控制是为了使国家意志得到有效地执行，使得国家意志不再是一纸空文；行政的适度集权是为了使得中央的国家意志得以贯彻而地方的利益也会同时反映在国家意志中；最后，法外调节机制其实就是政党的协调连接作用。

那么政治与行政的适度分离有什么好处呢，笔者认为，二者分离有利于减少政府政党腐败，而且政治不受行政干扰有利于民意的表达，即民主的实行；行政适度摆脱政治的控制有利于提高行政效率。

三、中国政治与行政的现状

中国与西方很多国家不同，中国是一党执政，故古德诺式的政治与行政二分在中国是行不通的，因为在中国，共产党的领导包含了中国的一切，不管政治与行政怎样划分，总归要被共产党控制。

根据政治是“国家意志的表达”这个定义，在中国政治就是全国人民代表大会及其常委会，负责重大事项的决定与宪法及法律的制定。根据行政是“国家意志的执行”这个定义，在中国行政就是“一府两院”，即人民政府、人民法院和人民检察院。但同时政治与行政也有交集的部分，这部分表示身兼数职，除了党委系统外，还有行政领导，参与到国家意志的表达和政策的制定之中，即行政人员不可避免的会影响政治，表明行政会介入到政治。

古德诺提出政治与行政相协调无非是为了在保障国家意志得到表达的同时，也能得到有力的执行。我们知道，在中国，党的先进性体现在代表了最广大人民的利益，所以在很大程度上，党的意志代表了人民的意志，代表了国家的意志。党的意志的表达通过中央，党的意志的执行通过地方，这是很现实的。我们再来看一下目前中央与地方的关系，即中国政治与行政的现状。

目前中国的现状就是中央的政策得不到地方的有效执行。这是为什么呢？笔

者认为原因有以下三点：

（一）中央领导人魅力下降

在毛泽东、邓小平这样的强力领袖成为历史之后，中央领导的个人权威已经不足以使得地方官员唯中央马首是瞻，中央除了控制省部级官员的人事任命之外，缺乏自身的权威魅力以及更多的有效途径来保证政令畅通。

（二）政府绩效制度的不合理

中国一直是以经济发展为中心，改革开放后还好，中央地方都意识到了经济的力量，故上下一条心，全心全意发展经济，“无所不用其极”，也不会管污染等环保问题。随着时代的发展，环保问题成为了世界性的“疑难杂症”，中央也意识到了要提倡科学发展观，可持续发展。但是政府的绩效制度还是保留在经济建设时期，这就导致了中央政策与地方发展之间的矛盾。比如，中央要求治理污染，但是很多乡镇连工资都发布出去，哪有钱治理污染？中央不让搞高污染项目，中央要求搞生态科技，但是，地方搞这些就没有了基本的财政收入，没有钱中央也不给补上，没钱只能是说地方党委无能……这样的机制就直接导致了中央的政策得不到地方的执行。

（三）民主与集权的矛盾

中央适度收回地方行政权，使得分权得以缓慢的进行。从十七大中央政治局委员新晋人物来看，只有汪洋（重庆市委书记）、张高丽（天津市委书记）乃是地方要员，再对比十六大时九名常委，有六名为地方要员，而现在九名常委，仅有李克强为辽宁省委书记。可见中央正在逐步的收回地方的权力。但是中央为了笼络民心，与国际接轨，又打出了民主的旗号，加大基层选举力度，这样不外乎是减弱了中央对地方的控制。

四、中国政治与行政的发展

随着时代的发展，人们对国共产党职能由执政党到参政党转变的呼声越来越高，因为中国共产党已经不再是当年打江山坐江山的共产党。所以，加强中央集权是必然的发展趋势，因为共产党不会将自己的江山让与让人。而且，一旦多党竞争，中国必然陷入四分五裂的局面。

从2009年国庆阅兵可以看出，为人民服务已经不是第一口号了，取而代之的是坚持党的领导；对党委、政府干部的培训时，要求就是加强党的政权放在第一位！

中国可以实行政治与行政二分，但是一定是在党的领导下的，在此，我不想说这样好不好，因为这是现实，这是中国目前唯一的出路。

二〇一〇年十月三十一日