农村社会保障政策及沿革

我国农村社会保障政策沿革及现行主要政策

建国以来，我国农村社会保障制度的形成和发展经历了以下几个时期：

一、1949—1955年我国农村社会保障制度的初步建立时期

新中国成立之后，随着国民经济的恢复和土地改革运动的胜利结束，农村广大农民分得了土地等基本生产资料，生活得到了基本保障，为了保障农民的正常生活，维护农村社会的稳定，党和政府采取了一系列政策和措施，逐步建立起农村社会保障制度。即：以个体经济为基础，以农民家庭保障为主体，辅之以社会救济，社会福利和优抚安置以及农民之间互助的传统型农村社会保障制度逐步建立了起来。主要包括以下内容：

1.农村救灾救济工作。

建国伊始，我国农村面临着严重的自然灾害、饥荒和贫困问题。因此，战胜灾荒，解救和帮助贫困农民渡过难关，成为建国初期党和政府艰巨而又重要的任务之一。为此，国家开始了农村救灾救济工作。1949年12月，国务院向各地发出了《关于生产救灾的指示》，要求灾区的各级政府把生产救灾作为工作的中心，成立各级生产救灾委员会，发动、组织与扶持灾区人民生产自救。1952年5月14日，内务部（民政部的前身）发布关于生产救灾工作领导方法等几项指示，对救灾工作的组织领导、救灾工作内容和方法都提出明确要求。

2.农村合作医疗事业。

为了保障农民的身体健康，解决农村缺医少药的问题，改善农村医疗卫生状况，农村合作医疗制度开始兴起。合作医疗是中国农村卫生工作的基本制度之一。它是“在各级政府支持下，按照参加者互助共济的原则组织起来，为农村社区人群提供基本医疗卫生健康服务的医疗制度”。

合作医疗的萌芽是20世纪40年代在陕甘宁边区出现的医药合作社。当时这种合作社由商业销售机构—大众合作社办理合作医疗，其资金由大众合作社和保健药社投资，并吸收团体和私人股金，政府也赠送一些药材，是一种民办公助的医疗机构。随着农业合作化的发展，由农业生产合作社举办的保健站开始在一些地方出现了。1955年初，山西省高平县米山乡最早实行“医社结合”，采取社员群众出“保健费”和生产合作社提供“公益金”补助相结合的办法，建起了合作医疗制度，实行“合医合防不合药”。这种合作医疗制度，被卫生部称为“无病早防、有病早治、省工省钱、方便可靠”的初级卫生保健，得到了肯定和推广。

3.军人、军属优抚工作。

优抚制度的实施开始于土地革命战争时期，在抗日战争时期和解放战争时期得到了继承和发扬。但由于当时革命没有完全胜利，国家政权还没有建立，军人优抚工作的发展也受到了各种限制。新中国成立后，1950年12月，国家内务部颁布了《革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》等。随着这些条例的颁布和实施，在全国各地广大农村展开了革命烈士家属、革命军人家属和复员退伍军人生产生活的照顾和优待工作。农村优抚工作的普遍展开，推动了战后遗留下的优抚任务的妥善解决，从此，农村的拥军优属工作进入了一个新的阶段。

二、1956—1978年农村社会保障制度的曲折发展时期

1956年底，生产资料私有制的社会主义改造取得了决定性的胜利，社会主义经济制度在我国建立起来。社会主义制度在中国确立的同时，也逐步形成了高度集中统一的计划经济管理体制。1956年底在广大农村基本实现了农业合作化，1958年底人民公社体制在全国农村基本确立。在这种体制下，以生产队为基本核算单位的集体经济成为农村中占主导地位和统治地位的经济形式，与之相适应地确立了以集体经济为基础，以集体保障为主体的复合型社会保障制度框架。主要包括以下内容：

1.农村救灾救济制度。

此时期的农村救灾救济制度是农民在遭到自然灾害造成的吃、穿、住、医等方面遇到困难时，由国家或社会提供急需的维持最低生活的资金，或物资的社会救济措施。在“大跃进”和人民公社时期，由于“五风（官僚主义、强迫命令、瞎指挥、浮夸风、共产风）”盛行，造成全国严重的经济困难；农村贫困人口大量增加，社会救灾救济的形式十分严峻，为此，国家在财政困难的情况下，拨出了大量的救济款物用于救济贫困农民。

据统计，从1958—1978年，国家下拨救灾款94、5亿元，为了进一步作好救灾救济工作，1967年内务部、财政部曾颁发了《抚恤、救济事业费管理使用办法》，对合理、及时地使用抚恤费、救济费，保证社会保障工作起了很大作用。1963年9月21日，中共中央、国务院面对特大洪灾发布关于生产自救的决定，对救灾工作的根本方针、救灾方法和途径以及灾民生活安排等重要问题都做出了十分具体的指示，使农村社会保障制度逐步建立起来。但是，1966年“文化大革命”开始，受极“左”路线的严重干扰和破坏，社会保障工作被斥为“修正主义”遭到批判，把帮助贫困对象发展副业生产当作资本主义“尾巴”予以割掉，把用公益金补助贫困对象当作“剥削”予以批判。1966年后，内务部和各地民政部门相继被撤消，农村社会救济工作处于停滞和瘫痪状态。

2.“五保”制度。

“五保”制度是我国对无法定抚养义务人抚养，无维持正常生活的劳动能力，无保障正常生活经济来源的老人、残疾人、孤儿实行生活照顾的一种社会救济制度。农村“五保”制度建立于农业合作化时期。1956年6月，一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、故、寡、残疾的社员，在生产上和生活给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，以保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”

1960年《全国农业发展纲要》对其进一步完善，明确“五保”户享受的五个方面生活保障内容：保吃、保穿、保住、保教、保葬。从此，五保制度就载入了中国的史册。据1958年统计，全国农村享受五保的423万户，519万人，办起敬老院15万所，收养老人300多万人。

“大跃进”和“文化大革命”时期，受“左”路线干扰和破坏，大部分敬老院难以巩固，被迫解散，五保工作遭受到严重损失。

3.合作医疗制度。

1958年实行“人民公社化”后，合作医疗发展较快。1959年11月，全国农村卫生工作会议在山西稷山县召开，会议总结了陕甘宁边区“卫生合作社”和山西省高平县开展合作医疗的经验，并肯定了这种医疗制度。1965年毛泽东先后做出了“组织城市高级医务人员下农村和为农村培养医生”及“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的指示。这使得农村医疗卫生工作得到很大加强，合作医疗制度进一步在全国推行，赤脚医生的医疗水平也有很大的提高。当时，“文化大革命”已经开始，“搞不搞合作医疗，不仅是重视不重视农民医疗健康问题，而且是执行不执行毛主席革命路线问题”。因此很快就一哄而起，实现了合作医疗“一片红”。

1969年全国出现了大办农村合作医疗的热潮，到1977年底，全国有85%的生产大队实行了合作医疗。这在很大程度上解决了农民缺医少药的问题。但是由于受到“文化大革命”极“左”错误的影响，这种制度在发展过程中受到一定的扭曲，片面追求减免率，搞形式主义，在一定程度上影响了我国医疗水平的提高。

三、1978—1992年农村社会保障制度改革与探索时期

1978年党的十一届三种全会以后，以家庭联产承包制为起点的农村改革拉开了我国整个经济体制改革的序幕，随着经济体制改革的推进和农村家庭联产承包经济责任制的推广，