浅谈我国公共事业管理的主体
公共管理的主体
公共管理的主体公共管理主体的含义目前在学术界主要存在三种不同的观点。
第一种观点把公共管理主体限定为公共组织体系,包括政府组织与非政府组织两大类。
这类观点认为公共管理主体只包括组织,并不涵盖那些详细行使公共管理权力的个体。
汪玉凯认为,公共管理主体是政府及其他公共机构,徐双敏和丁美东认为公共管理主体是合法行使公共管理职能的机构或组织,公共管理的主体不仅指政府,还包括各类非政府公共组织。
也有学者认为,公共管理主体除政府外,还有立法机关、司法机关和其他公共组织注; 还有学者指出, 公共管理主体除政府外,还有中国共产党、人民代表大会及其常务委员会、司法机关(包括人民法院和人民检察院)、中国人民政治协商会议、民主党派以及授权管理社会公共事务的社会中介组织等。
这一类观点认为公共管理主体是从事社会公共事务管理、供应公共产品与服务的组织和部门。
政府是公共管理的核心主体,但不是唯一的主体。
除了以政府为主的公共部门和公共组织外,以非营利组织为主的准公共部门也是公共管理的重要主体,由于市场有失灵,政府也有失灵。
因此,从传统的政府单一主体扩展到包括政府、非政府组织及公民的多中心网络式治理结构已成为公共管理进展的主要趋势。
注目前大多数学者均认为公共管理的主体主要包括政府组织和各种非政府组织,而不包括公共组织的组成人员。
其次种观点则认为,公共管理主体可以认为是等同于公共组织的组成人员。
“主体的划分很难有明确的界限,由于我们对公共服务概念的理解大大扩展了。
公共服务不仅包括政府的三个分支(即立法、司法、行政)部门,而且包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次,而且包括非营利部门。
所以,公共管理的主体就成为全部追求为公共利益服务的人员,无论这些服务是由政府履行还是非营利机构执行。
”持这种观点的人认为,公共管理活动是需要由持有公共管理信念并实际致力于工作的人来完成的,因此,公共管理的主体当然所指的就是由各种公共组织和非营利组织中的构成人员。
公共事业管理 二 公共事业管理的主体
第二章 公共事业管理的主体
第二节 非政府组织扩充公共事业管理的主体 三、非政府组织的特征
不由政府主导
不以营利为目的
在自愿的基础上组成 维护社会公益、服务社会；维护组织内成员利益，服 务成员 具有规范的组织形式
非政府性 非营利性
第二章 公共事业管理的主体
本章教学重点：
➢政府是公共事业管理的主体 ➢非政府组织扩充公共事业管理的主体 ➢中国非政府组织的发展概况 ➢中国非政府公共组织的类型及其特点 ➢非政府公共组织的区别和联系
第二章 公共事业管理的主体
第一节 政府是公共事业管理的主体 一、市场管理公共事业的局限 政府成为公共事业管理主体的原因，从根本上说是因 为存在市场失灵。
指政府和营利的企
指政府管理概念
一业、之外非的政一府切社组会织的概念在广义定义的
里的民间组织，
组织，即事业单位
外延上去掉企
包括在民政部门
非、政社会府团组体织和民（办Non-Go事v业er单nm位内en部tal Organ登iz记a的tio社n团s,和N民GOs）
的定非义企大业单致位有三种： 的社团
办非企业单位
第二章 公共事业管理的主体
第二节 非政府组织扩充公共事业管理的主体 二、与非政府组织相近的几个概念 4、志愿者组织（Voluntary Organization，VO）
是公民在不计报酬、自愿奉献自己的时间和精力为他人服 务的过程中自发组织起来的民间组织。
在内涵与外延上与非营利组织、非政府组织基本一致，但 更强调组织的志愿性，使用时还是要进行区分
➢保持社会经济的稳定增长 ➢政府提供公共物品和公共服务
浅论公共事业管理主体与职能
浅论公共事业管理主体与职能【摘要】现阶段我国公共事业管理主体呈现多元化，对主体和主体职能进行正确的定位有助于推进公共事业的建设进程。
【关键词】公共事业；主体；职能我国经济实力的总体提高推进着公共事业的快速发展，公共事业在为人民安居乐业提供根本保障的同时促进着社会经济的繁荣与发展。
公共事业涉及社会经济、政治、文化、生态及公众生活等多方面。
公共事业管理主体在公共事业建设的进程中处于核心地位，其职能的发挥直接影响着公共事业的发展程度。
1.公共事业管理与管理主体公共事业管理是指政府、公共事业管理组织和民众等综合各种资源、运用多种管理方法为公众解决公共问题、处理公共事务、提供公共产品和公共服务的活动与过程。
公共事业是涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动及其结果。
[1]公共事业管理中的公共产品和公共服务具有公共性和公用性，由社会全体人员共同享有。
加强对公共事业的管理有助于建立起一个公平、有序的社会服务体系，这样就要求管理主体充分发挥职能作用。
学术界对公共事业管理主体的论述较多，在这些论述中对管理主体与客体的认证存在着分歧。
一些观点认为公共事业的主体是政府，而另一些观点认为公共事业的主体是公共事业组织。
我们在确定谁才是公共事业管理的主体时，需要从主体的内涵和当下我国公共事业发展的时代背景出发，结合现实状况对我国公共事业管理主体进行定位。
一般来讲我们认为，主体是指对客体有认识和实践能力的人或组织，是客体的存在意义的决定者。
主体是相对于客体而言的，没有主体也就无从谈起客体，同样，没有客体也使主体失去意义，主体在主客体关系中处于主导地位。
公共事业也存在着主体和客体的关系，如要分析其主客体，就要看在公共事业中谁占主导地位，谁是这项事业的创意者、投资者、管理者和结果的承担者。
公共事业的范围主要包括科学技术、文化、教育、体育、卫生等领域，这些事业的建设直接表现为公众受益，是社会和民众物质文明、精神文明和生活质量的提高，公众受益最终表现为国家的繁荣富强和政府服务功能的发挥。
第二章 公共事业管理的主体
2、政府工作机构的低效率 （1）缺乏竞争的压力，中层或者基层的领导人不会因为工作效率的低下 而遭到解雇。 （2）没有降低成本的激励机制，政府活动多而复杂，成本难以估算，也 很难做到精确 （3）对于监督部门而言，很难得到正确地足量的监督信息。 3、政府的内部性和扩张 （1）政府的内部性是针对外部性而言的，内部性是用来评定全体成员的 机构的行为准则。使政府的工作人员过于追求内部性，关心自己的新金待 遇和升迁，导致公共官僚机构的运行，增加了机会成本。 （2）政府部门的扩张。政府官员也是个人利益最大化者，总是希望不断 扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，从而增加薪酬待遇和升迁机会。
第二节 非政府组织作为公共事业管理的主体
一、非政府组织概念与特征 （一）概念 1、学界观点 2、概念 非政府的公共组织是按照一定的规则，以独立、公正、为原则，并凭借其特 有的功能为社会提供各种服务的公共组织。 （二）特征 1、非政府性 2、非营利性 3、自愿性 4、公益性 5、组织性 6、自治性
二、非政府组织成为公共事业管理主体的原因
（四）非政府公共组织的志愿失灵 1、筹款的不足，即非政府的公共组织活动资金的不足 2、志愿组织的家长作风。虽然志愿组织活动要靠志愿 人员的支持，但是实际上那些掌握志愿组织经济命脉的人 对如何使用资源有很大的发言权。 3、志愿组织的业余性。由于出于非营利的运作本质， 很难有足够的基金来吸引专业人员参与组织的管理和运作。
第二章 公共事业管理的主体
教学目的要求（分掌握、熟悉、了解三个层次）： 本章节的内容是整个公共事业管理中的重点也是难点所 在。需要学生重点掌握为什么被实践证明了的对资源最 有效配置的市场不能成为公共事业的主体，而政府和非 政府的公共组织是公共事业管理的主体，二者是一个宏 观，一个是微观的主体。二者在提供纯公共物品和准公 共物品上的分工和职责又是有所区别的。 1、掌握：公共产品供给，市场失灵、政府失灵 2、熟悉：公共事业组织的概念和特征
公共事业管理概论公共事业管理的主体课件
要作用。
02
私人企业通过提供公共 服务、参与基础设施建 设、开发公共资源等方 式参与公共事业管理。
03
私人企业需要遵循法律 法规和政策规定，确保 公共事业的公平、公正
和可持续发展。
社会团体
社会团体是公共事业管理的重要 主体之一，包括社区组织、志愿
特点
公共性、服务性、公益性、复杂性、 稳定性。
公共事业管理的重要性
1 2
3
提高公共服务质量和效率
公共事业管理有助于优化资源配置，提高公共服务质量和效 率，满足公众需求。
维护社会公平和稳定
公共事业管理通过保障基本公共服务均等化，维护社会公平 和稳定，促进社会和谐发展。
推动经济社会发展
公共事业管理在基础设施建设、环境保护、教育、医疗等领 域发挥重要作用，推动经济社会发展。
社会变革对公共事业管理的影响
人口老龄化
01
随着人口老龄化的加剧，公共事业管理需要关注老年人的需求
，提供适应老年人需要的服务和设施。
城市化进程
02
城市化进程加速，公共事业管理需要应对城市人口增长带来的
03
社会变革背景下，公共事业管理需要关注社会公平与正义，保
全球化对公共事业管理的影响
跨国合作
全球化背景下，公共事业管理需 要加强跨国合作，共同应对全球 性挑战，如气候变化、跨国污染 等。
资源共享
全球化使得资源流动更加便捷， 公共事业管理需要充分利用全球 资源，提高资源利用效率。
文化交流
全球化促进了文化交流，公共事 业管理需要关注不同文化背景下 的需求和价值观，提供更加包容 和多元化的服务。
可持续发展的目标
关于我国政府在公共事业管理中的主体职责浅析
关于我国政府在公共事业管理中的主体职责浅析作者：柴家玉来源：《智富时代》2018年第12期【摘要】《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的制定标志着中国进入了行政改革发展道路，并且，该项决定规划了中国的发展道路，因此，本文从中国的实际情况出发，以该项决定为基础，首先分析了发展道路存在的不足。
并且以此为基础，从三个不同的地方点明了中国政府在社会主义道路建设中的主要责任，并且介绍了中国政府制定公共事业管理发展策略的重要性。
【关键词】主要责任；中国政府；公共事业建设一、在公共事业管理中我国政府作为主体的原因中国的经济情况受到多年改革开放的影响，其发展得到了相应的改善，同时中国经济的发展带动了社会其他行业的发展，使社会的治安更加和谐。
从中国政府的角度来考虑问题，政府原有的制度发生了很大的变化，特别是几千年来的职场观念已经得到了很大的改变。
中国政府在社会发展条件的影响下，已经逐渐确立了管理社会事务和提供公共服务的职能，这一项改变从本质上促进了中国社会的发展。
因此，在公共事业管理中，我国政府作为主体是势在必行的。
除此之外，我国的公共事业在社会经济的影响下也得到了很大的发展。
比如说，在教育的方面，我国已基本上普及了九年义务教育。
贫困学生除了可以享受九年义务教育之外也可以获得额外的资金补贴，为贫困学生的学习生活提供一定的保障。
在社会养老的方面，国家新颁布了相关的法律，进一步完善了社会的养老工作。
社会养老保险制度的完善使社会的发展更为和谐。
在住房的方面，贫富差距使得一部分人无法拥有自己的房子。
为此，国家在住房方面加大了投资的力度，为居民的住房问题提供了保障。
第一个方面，公共事务范围的扩大会使公共事务对管理要求的增加，管理要求的增加就导致了公共服务管理的管理者是政府。
同时，公共事务范围的扩大会加剧社会的矛盾，其原因是社会公共组织的增加，导致公共事务存在不可避免的矛盾。
解决这些矛盾最有利的主体就是政府，因此，政府作为公共事务管理的主体是必然的趋势。
我国公共管理的主体
我国公共管理的主体张劲松金太军------《南京政治学院学报》2003年第1期第19卷摘要:随着公共管理主体范式研究的深入,对于执政党在我国公共管理中的地位问题的研究也随之深入。
由于我国执政党的执政宗旨、执政方式和执政产品都具有公共性,因而可以说执政党是我国公共管理的当然主体。
这一认识有利于完善公共管理的主体范式和建立公共管理的生态理论,也有利于公共管理理论与实践相结合、公共管理实践的治理化和公共管理理论的本土化。
关键词:执政党;公共管理主体;范式;执政行为;公共利益我国公共管理理论发端于行政管理或公共行政理论,后者主要研究对象是国家行政组织对国家事务、社会事务和自身事务的管理活动及其规律。
随着公共管理理论在我国的兴起,对于公共管理主体范式的研究也在深入。
与公共行政相比,公共管理的主体范围要大得多,学界一般认为公共管理的主体不仅限于政府,而且还包括各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织,亦即现在人们通常所说的第三部门。
这固然不错,但很少有人把我国的执政党视为是公共管理的主体,或者回避了对执政党这一主体的研究。
笔者认为,深入研究公共管理的主体范式,必须正确认识执政党———中国共产党这一特殊的公共管理主体。
一、执政党执政行为的公共性公共管理“是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
浅论公共事业管理主体与职能
公共事业组织是公共事业管理的主体之
STEP 03
问责机制
建立完善的问责制度，对 违规行为进行追责，维护 公共利益。
政府监管机构、第三方审 计机构、社会公众等对公 共事业组织进行监督。
Part
04
公共事业组织的绩效评估与改 进
绩效评估的意义与标准
意义
绩效评估是公共事业组织管理的重要环节，有助于提高组织效率和服务质量，促进组织 目标的实现。
服务创新与升级
随着社会需求的变化，公共事业组织需要不断创新和升级服务以适应 这种变化。
应对策略与建议
加强资源整合
通过优化资源配置，提高资源使 用效率，缓解资源短缺问题。
加强国际合作与交流
通过国际合作与交流，提升公共 事业组织的国际竞争力。
强化内部管理
通过建立健全内部管理制度，提 高组织运行效率和服务质量。
信息化与数字化
随着信息技术的发展，公共事业组织正加速信息化和数字化进程， 以提高服务效率和质量。
国际化视野
在全球化的背景下，公共事业组织开始寻求国际合作，以拓展业 务范围和提升竞争力。
面临的挑战
资源短缺
公共事业组织在提供服务时常常面临资源短缺的问题，如资金、人 力和物资等。
监管压力
随着公众对公共事业的关注度提高，监管机构对公共事业组织的监 管力度也在加大。
治理结构应公开透明，接 受社会监督，确保公众了 解组织运作。
运行机制
目标设定与战略规划
根据组织使命和目标，制定长期和短期战略规划。
资源配置
合理分配人力、财力和物力资源，确保组织高效运作。
项目管理
实施项目时，需明确项目目标、预算、进度和责任人。
监督机制
STEP 01
内部监督
STEP 02
第二章 公共事业管理主体——公共事业组织
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第二章公共事业管理主体
shouldering the matter 承担责任原则
严查事实真相，采取果断措施，控制事态发展，追究主管 官员或企业的责任。现在有的官员在突发事件发生的时候 想的仍然不是如何及时处置问题，而是如何在第一时间消 除对自己个人政绩的不良影响，这必然会导致群众对政府 的公信力下降，进而损害政府在人民群众心目中的形象。 危机发生后，公众会关心两方面的问题：一方面是利益 的问题，利益是公众关注的焦点。另一方面是感情问题， 公众很在意政府是否在意自已的感受，因此政府应该站在 受害者的立场上表示同情和安慰，并通过新闻媒介向公众 致歉，解决深层次的心理、情感关系问题，从而赢得公众 的理解和信任。 实际上，公众和媒体往往在心目中已经有了一杆秤，对 政府有了心理上的预期，即企业应该怎样处理才会让我感 到满意。因此政府绝对不能选择“捂盖子”等，态度至关 重要。
（2）“5S”原则 著名危机公关专家、关键点公关董事长游昌乔先生 阐述了由其创导的危机公关5S原则： ♣ shouldering the matter 承担责任原则 ♣ sincerity 真诚沟通原则 ♣ speed 速度第一原则 ♣ system 系统运行原则 ♣ standard 权威证实原则
公共事业组织的西方称谓
◆（一）非营利组织 ◆（二）非政府组织 ◆（三）第三部门 ◆（四）公民社会
◆
我国清华大学NGO研究所所长王名教授 则把非营利组织、公民社会以及非政府组织 等同视之，即除去政府部门和以营利为目的 的企业（市场部门）之外的一切志愿团体、 社会组织或民间协会通称为非营利组织。
（一）非营利组织
◆ 非营利组织（non-profit organization），是指具备法人资 格，以公共服务为使命，享有免税优待，不以营利为目的 ，组织盈余不分配给内部成员，并具有民间独立性质的组 织。具体可以从以下三个方面予以界定： 第一，不以营利为目的。 第二，“非分配”的约束条件。正因为非营利组织不以营利 为目的，不作损益计算，所以其组织的营利收入、利润以 及财产都不能分配给其员工、经理或官员，不作盈余分配 经营活动所得收入和营利只能用于完成组织的工作任务。 第三，政府给予免税。鉴于非营利组织为公众服务的性质 ，国家免除其收入所得税，有些还可免除其他地方税，如 财产税等。应该说，这三点主要表明了非营利组织的非营 利性特征。
公共事业管理主体
完善规制，推进公共事业主体多元 化
1、组织规制。 2、产权规制。 3、人事规制。 4、价格规制。 5、准入规制。
主体之一 行政组织——政府
反思：政府是不是公共事业管理的主 体？
政府是公共事业管理主体的依据
政府作为公共事业发展主体的优势 公共性、前瞻性、规模性
政府作为公共事业发展主体的劣势 财力受限、效率较低、监管不力
政府在公共事业发展中的角色定位
（一）总体规划 (二) 制定规则 (三) 管理协调 (四) 监督和控制 (五) 给予补贴
第二章 公共事业管理主体
所谓公共事业管理的主体是指不以盈 利为目的,依照法律规定专门从事对社 会公共产品的生产、公共服务的提供 和公共秩序及安全的维护并进行有效 管理的行政性组织和社会性组织的总 称。
公共事业管理主体的特征
第一、服务型 第二、公益性 第三、社会性 第四、职能性 第五、法制性Leabharlann 公共事业发展主体转变的原因
浅谈我国公共事业管理的主体
浅谈我国公共事业管理的主体邓巧玉（西南科技大学四川绵阳621010）【摘要】：国内学术界对我国公共事业管理的主体认定与分析可谓是仁者见仁，智者见智，出现了典型的两派-娄成武派和崔云武派。
本文侧重于从政府层面来分析，认为政府是公共事业管理的主体，在公共事业管理的过程中发挥着主导作用。
【关键词】：政府；公共事业管理；主体我国公共事业管理是随着我国社会主义市场经济体制的建立和事业单位管理体制改革而正在形成、发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的活动。
而公共事业管理的主体国内学界众说纷纭，莫衷一是。
朱广忠教授认为，现阶段，我国公共事业管理的主体由政府、执政党、非政府公共组织与民众构成的系统[1]。
崔云武认为，置身于现代社会公共事业管理领域、在不同的公共事业管理层次进行不同的公共事业管理活动的公共事业管理主体，是在一定的环境中产生的以政府为核心，由政府组织、准政府组织、非盈利组织乃至一定企业构成的公共事业管理的组织系统[2]。
娄成武认为公共事业管理的主体是公共事业组织，以区别于行政管理的主体“政府组织”或企业管理的主体“企业组织”[3]。
本文侧重于从政府层面来探讨公共事业管理的主体，以及如何转变政府的职能，促进我国公共事业管理体制和机制改革。
一、政府在我国公共事业管理中的地位（一）政府是我国公共事业管理的主体政府的基本属性和基本职能从根本上决定了政府是公共事业管理的主体。
政府成为公共事业管理的主体的客观要求和必然表现的更为突出。
1.现代市场经济条件下，社会公共需求扩大对管理的客观要求当今时代是一个工业化和信息的时代，一方面，由于社会经济交往活动日趋复杂和公众生活水平的提高和多样化的要求，是原先许多属于个人的、市场的事务具有了公共的性质，进入了社会公共事务的领域，同时，政府与市场边界的日益清晰，以弥补市场机制不足的要求存在，也扩大着政府的管理范围。
公共事业管理概论 第二章 公共事业管理的主体
2、非政府组织逐渐成为公共事业管理 的主体，能够也应该发挥更大的作用
政府是纯粹公共的、企业是纯粹私营的，而 NGO则是半公半私的。可兼顾公私之长 以公民社会的发育、社会公共事业组织的发展 和政府职能的有效履行为前提，非政府组织逐 渐成为公共事业管理的主体 非政府组织不可取代、
1、最好的政府是最廉价的政府，是管得最少的政府。 （自由资本主义时期政府只承担“守夜人”职责，充 当社会秩序的消极保护人。） 2、功能齐全、全面负责的大政府是最好的政府。 （垄断资本主义时期，发生1929—1933年席卷资本主 义世界的经济危机。以美国为例，经济持续衰退、金 融体系接近崩溃、失业剧增、社会危机严重，“无形 的手”失效，“有形的手”乏力。为此，一变自由主 义管理方法为国家干预，政府机构膨胀、权力不断扩 大）
3、我国非政府组织的发展
一是数量猛增。据民政部门统计，截至2006年底， 依法登记的社会组织已经超过了35.4万个，其中社会 团体19.2万个，民办非企业单位16.1万个，基金会 1144个，比1988年增长了78.7倍，年均增长46%。 我国目前各类社会组织多达800万个，剔除不需注册 的人民团体等至少也有300万个。二是总体实力逐步 增强。据民政部门不完全统计，我国社会组织总资产 规模已超过1000亿元，2006年底，参加年检的1646 家全国性社会组织总资产达136.8亿元；社会组织吸 纳就业426万人，注册志愿者、社会工作者和义工达 2511万人。三是覆盖范围进一步扩大。由初期的社 会慈善、扶贫救助为主拓展到工商服务业、农业、科 学研究、教育、卫生、文化、体育、生态环境、社会 服务、法律、职业及从业者组织等十几个领域，其中 慈善组织和基层社会组织发展较快。
第三章 公共事业管理的核心主体
3、市场缺陷决定了政府在公共事业管理中 的核心地位
市场无法满足社会公众对公共品的需求 市场造成严重的收入不平等，从而无法保障公众基本 权利的平等 市场无法防止垄断 市场无法克服自身导致的某些消极后果（外部不经济） 污染、滥用公共资源、不良消费等 市场无法克服运行过程中的波动性和周期性 总之，市场无法充分实现资源的有效配置——宏观效 率，无法实现重要的非经济目标——社会公正。
二、政府作为公共事业管理核心主体 的客观必然性
从政府的职能看——社会公共职能 从公共事业的特征看——公共品 从市场的局限性看——“市场失灵” 从政府的优势看——有效弥补市场缺陷 思考与讨论
1、公共事业管理是日益重要的政府职能
政府的两项基本职能——政治职能、社会职能 政治职能：阶级统治，阶级性 社会职能：经济、社会发展，公共性 公共事业管理是政府社会职能的主要体现 社会职能：经济管理与公共事业管理，公共事业管 理具有更强的公共性 当代世界，政府社会公共职能的重要性日益突出，内 容不断扩展，成为政府治理能力的重要体现 强化和完善公共事业管理，是政府发展的主要课题与 基本趋势
4、公权力运行中的寻租、腐败和分配不公
寻租是政府干预的必然结果 有政府管制，就会有人想通过政府获取某种特权， 制造出不平等的竞争环境，从而获得非生产性收益。 如配额、工程发包、土地划拨等。其他生产者和消费 者为此付出的代价高于寻租者的非生产性收益。 寻租不可避免地导致腐败 寻租的途径是以较低成本贿赂政府官员，这就必然 导致腐败，社会为此付出道德和政治的成本。 政府运用权力进行资源分配，往往导致利益向权势倾 斜 稀缺资源的垄断和“特供”，如“高干病房”
2、政府与其他社会组织的本质区别
公共部门与私部门 公共部门——政府；私部门——其他社会组织或市 场组织。政府活动依赖公共政治决策；其他社会组织 活动依赖市场运作。 政府以权威关系为基础，市场组织以交换关系为基础 政府是唯一拥有合法强制力的组织，市场组织必须 在平等权利基础上协商一致。 政府与其他社会组织本质区别的辨证性质 政府强制力的辨证性质：政府与市场组织的平等； 新型社会组织的辨证性质：第三部门。
公共事业管理主体的界定及特征
的健康发育和发展, 使之有能力承担起社会自身的职 能。公共事业, 从本质上说 , 它是为社会公众实现和 维护公共利益的活动, 它应该属于社会自身的事业, 因此 , 社会自组织参与和承担对公共事业的管理是天 经地义的事情, 也是社会自组织得以发展的必然要 求。应该由国家承担的公共事业管理职能由相应的行 政组织承担起来 , 应该由社会承担的公共事业管理职 能由社会自组织承担起来, 这也是重构国家与社会合 理关系模式的重要内容。随着我国经济体制和政治体 制改革的深入, 以及社会自组织体系的发育成熟 , 社 会自组织将会承担起更多的公共事业管理职能。 根据以上分析, 我们可以完整地揭示出公共事业 管理的明确内涵 , 即公共事业管理是指部分行政组织 和社会性组织依法对社会公共产品的生产、公共服务 的提供和公共秩序及安全的维护等所进行的规划决 策、组织协调和监督控制活动。
21
共利益, 就必然存在实现和维护公共利益的活动。于 是, 我们把实现和维护公共利益的活动称作公共事 业, 从内容上包括公共产品的生产、公共服务的提 供、公共秩序和公共安全的维护等方面。 社会共同体成员之间共同利益的存在 , 促成了公 共事业的形成 , 而与人们公共利益有关的事务是多样 的、复杂的和变化的, 这对以实现和维护公共利益为 目标的公共事业提出了挑战: 即如何科学合理地处理 带有多样性、复杂性和变化性的事务? 另外, 随着经 济的发展, 社会的进步, 社会成员不断增长的对公共 产品、公共服务、公共秩序和公共安全的需求, 对公 共事业提出了更高要求: 即如何以较小的成本, 保证 为成员提供的公共产品、服务、秩序、安全等是最好 最充足的? 公共事业的自身的复杂化和人们对公共事 业高效化的要求, 使对公共事业进行合理地规划和决 策, 有效地组织和协调, 必要地监督和控制成为一种 必然。公共事业管理也就应运而生。因此 , 公共事业 管理就是特定的组织对社会公共产品的生产、公共服 务的提供和公共秩序及安全的维护等所进行的规划决 策、组织协调和监督控制活动。 现在我们要进一步研究的问题是从事公共事业管 理的这些特定组织, 到底是一些什么样的组织。我们 知道, 国家的对内职能是由政治统治职能和社会管理 职能两个方面构成。政治统治职能主要围绕着如何巩 固国家政权展开, 而社会管理职能则主要围绕着如何 为社会的公共生活提供便利条件展开。由此可见, 以 为社会公共生活提供便利条件为宗旨的公共事业管 理, 无疑是国家社会管理职能中应有的主要内容。也 就是说, 公共事业管理的任务应该由国家来承担, 这 是国家之所以产生和存在的合法性基础。以国家代表 者身份出现的公共权力组织, 特别是行政组织就是公 共事业管理职能的具体承担者。当然, 我们必须注意 到, 并不是所有的行政组织都是公共事业管理的职能 承担者, 只有那些为社会公共生活提供直接支持和保 障的组织才是公共事业管理的承担者 , 或者主体。 除了某些行政组织以外, 还有没有其他的应该承 担社会公共事业管理职能的组织 ? 答案应该是肯定 的。现代社会的发展, 是国家与社会进行合理的二元 分化的结果。在国家与社会的关系模式上 , 只有实现 了国家对社会的合理渗透和管理, 也实现了社会对国 家必要的监督和控制, 从而形成了二者之间的良性互 动的平衡关系 , 国家和社会才能各得其所 , 获得全面 的, 健康的和持续的发展。否则, 二者要么呈畸形发 展态势, 要么呈停滞状态。从我国来看, 过去在计划 经济下, 国家对社会实施的是一种超常控制, 很多本 属于社会自身的职能被全部纳入到了国家职能体系之 中, 由于国家力量的超强性, 压制了社会组织和社会 力量的发育、发展, 社会的自治能力极其弱小。以社 会主义市场经济为目标模式的改革 , 为国家和社会合 理关系的构建提供了契机和动力。这就是说, 一方面 我们必须收缩和限定国家组织的活动范围 , 转变政府 职能, 把本应该属于社会组织的职能从政府中转移出 来。另一方面 , 必须鼓励和支持社会组织和社会力量 22
第三章 公共事业管理的主体
四、公共事业管理主体
（一）第三部门是主体的观点 国外没有公共事业管理的概念； 第三部门改变了国家-社会的二元结构； 国家-第三部门-社会； 搭起了政府与公民之间的桥梁。
社会和谐的润滑剂。
四、公共事业管理主体
（二）公共组织是主体的观点 什么是公共组织？ 1.使命论。
使命是公共服务；不分红。
二、公共事业组织的局限性
（三）志愿组织的家长作风 1.资金利用中的家长作风。 2.对待服务对象的家长作风。 （四）志愿组织的业余性 （五）产品的质量难以测度
三、公共事业体制局限性的克服
（一）公共事业组织与政府的合作是其最 重要的外部关系之一 政府是这个社会最强有力的管理者和约 束者；只有政府通过有效的制度和机制 推动和引导公共事业的发展，才能克服 其缺点。 政府支持是公共事业组织发展的条件。
一、公共事业体制的职能优势
（三）低成本 大量志愿者的存在。 获得的捐助比较多。 没有庞大的层级体系和领导集团。 活动更具灵活性，适应力强。
一、公共事业体制的职能优势
（四）创新性 公共事业组织中汇集了全社会的知识精 英和各界优秀骨干。
一、公共事业体制的职能优势
（五）开放性 是国际交往最活跃的主体之一。
三、公共事业体制局限性的克服
（二）政府也愿意帮助和克服公共事业组 织的困境 政府可以通过公共事业组织花更少的钱 去做很多棘手的问题； 政府也愿意通过公共事业组织加强国际 合作。
三、公共事业体制局限性的克服
（三）公共事业组织与地方政府的合作尤 其重要 大多数公共事业组织带有地方色彩； 与地方政府合作更切实； 地方政府也愿意公共事业组织为地方服 务。
一、公共事业体制的职能优势
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浅谈我国公共事业管理的主体
邓巧玉
（西南科技大学四川绵阳621010）
【摘要】：国内学术界对我国公共事业管理的主体认定与分析可谓是仁者见仁，智者见智，出现了典型的两派-娄成武派和崔云武派。
本文侧重于从政府层面来分析，认为政府是公共事业管理的主体，在公共事业管理的过程中发挥着主导作用。
【关键词】：政府；公共事业管理；主体
我国公共事业管理是随着我国社会主义市场经济体制的建立和事业单位管理体制改革而正在形成、发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的活动。
而公共事业管理的主体国内学界众说纷纭，莫衷一是。
朱广忠教授认为，现阶段，我国公共事业管理的主体由政府、执政党、非政府公共组织与民众构成的系统[1]。
崔云武认为，置身于现代社会公共事业管理领域、在不同的公共事业管理层次进行不同的公共事业管理活动的公共事业管理主体，是在一定的环境中产生的以政府为核心，由政府组织、准政府组织、非盈利组织乃至一定企业构成的公共事业管理的组织系统[2]。
娄成武认为公共事业管理的主体是公共事业组织，以区别于行政管理的主体“政府组织”或企业管理的主体“企业组织”[3]。
本文侧重于从政府层面来探讨公共事业管理的主体，以及如何转变政府的职能，促进我国公共事业管理体制和机制改革。
一、政府在我国公共事业管理中的地位
（一）政府是我国公共事业管理的主体
政府的基本属性和基本职能从根本上决定了政府是公共事业管理的主体。
政府成为公共事业管理的主体的客观要求和必然表现的更为突出。
1.现代市场经济条件下，社会公共需求扩大对管理的客观要求
当今时代是一个工业化和信息的时代，一方面，由于社会经济交往活动日趋复杂和公众生活水平的提高和多样化的要求，是原先许多属于个人的、市场的事务具有了公共的性质，进入了社会公共事务的领域，同时，政府与市场边界的日益清晰，以弥补市场机制不足的要求存在，也扩大着政府的管理范围。
另一方面，随着和平与发展成为时代的主题，以及在诸多国家中阶级对抗的相对减弱，政治性社会公共事务也相对减少，从而，当代市场经济条件下的公共事务呈现了公共事务不断扩大的发展势头。
2.市场经济对公共事业管理的法制化、和规范化的诉求
市场经济条件下公共需求和公共事务日益扩大的趋势，其动因是社会经济生活的日益复杂和公众生活多样化的需求，这也是当代民主化发展的一个具体表现。
任何民主都是在一定法律范围内的民主，因而民主化的一个基本要求就是行为的法制化，而市场经济根本就是一种民主在经济领域中的体现，是法制经济，因而当代市场经济条件下公共事务管理发展的有一基本趋势，就是管理的法制化和规范化。
一方面，把公共事务的内容纳入法律之中，明确起作用的范围和程序，另一方面对公共事务的过程以及公共事务管理机构的权限予以具体的规定，是整个管理活动
依法进行。
市场经济条件下公共事业管理的法制化和规范化，与政府密切相关并首先取决于政府。
（二）政府是公共事业管理的核心
1.政府在一定的公共事业管理模式形成中起着关键的作用
公共事业管理模式取决于一定历史条件下的社会公共需求、认识程度、政府的财政能力、以及社会的发育程度。
在认识方面，政府作为社会管理者认识以及对公共事业产品可能生产和提供方式的认识和把握起着决定性的作用；能力方面，尽管在当代社会资源已成为公共事业产品生产和提供的重要部分。
无论是公共事业管理的历史还是当代公共事业管理的现实，政府的财政能力和政府的组织程度都是基础的和决定性的。
在现代社会，与政府相对应的社会即公民社会的合法性的获得，政府与社会关系的调整和社会的发育，也与政府的认识和管理方式密切相关的。
因此，政府在一定的公共事业管理模式的形成和发展中起着关键的作用。
2政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向
公共事业管理的职能内容中狭义的社会公共事务，其基本特性是公共性。
公共事业管理的范围，也就是哪些事务可以以公共事业管理的方式和方法进行管理、管理的基本性质和基本方向。
通过制定政策而确立的管理目标，是为社会的哪一阶级或阶层服务，或者说设计并满足于大范围群体的公共利益，则是由公共组织中的政府决定的。
2.政府决定着整个公共事业管理的体制和运行
所谓的公共事业管理体制是指为实现管理目标，有一定管理主体按一定
原则组成，并相应具有各自的职责权限和分工的多层次的管理系统。
在法制化、规范化的现代公共事业管理中，那些组织可以作为管理的主体，各管理主体的基本地位和职责权限以及相互间的关系，整个管理体制的运行规则，都是由相关法规决定的是由必须的政策确定的。
因而，政府决定着整个公共事业管理的体制和运行。
3.政府是公共事业管理中其他管理的主体的管理者
当代社会的公共事业管理主体，基本上是由政府组织、非政府组织和一定的准政府组织构成。
在这一管理主体系统中，政府居于主导地位，政府除赋予法律法规的制定外，还进行直接的行政监督。
二、现代市场经济条件下政府的职能
（一）政务管理职能
（二）经济管理职能
（三）社会事务管理职能
三、我国公共事业管理主体与西方国家管理主体的比较研究（一）管理主体的特点
（二）管理机制的区别
（三）借鉴西方国家的先进经验
四、公共事业管理主体的模型构建。