社会组织登记管理体制改革-中国公民社会的成长

社会组织登记管理体制改革:中国公民社会的成长[摘要]基层社会组织备案制度将未注册的社会组织纳入了政府管理的范畴,

工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织实行由民政部门直接登记管理,原有的双重管理体制转变成为一个统一的管理体制,各地对社会组织登记管理制度改革与探索使得社会组织管理体制有了进展与突破,推动了中国公民社会的成长。

[关键词]社会组织;公民社会;登记管理体制

改革开放30年,随着民营经济的发展和壮大,社会组织的出现与成长,一个以人为本,尊重人的权利和自由,权责对等,以及开放、参与和法治的公民社会开始在中国形成。当前,国家的社会经济、政治和文化环境还处于转型之中,公民社会作为一个新生事物在中国处于成长阶段,具有多变性和不成熟性,它的崛起面临着许多困难和问题,其中一个核心问题就是独立于政府和市场的社会组织的发展。

构成公民社会的主体是由公民自愿组成的众多旨在实现自身价值和社会利益的社会组织,它包括注册的慈善组织、非政府发展机构、社区组织、妇女组织、宗教组织、专业协会、工会、自助团体、商业协会、联合体等。由于社会组织的双重管理体制造成众多社会组织“注册无门”。例如,据不完全统计,我国环保社会组织共有2768家,从业总人数达22.4万人,这些组织在各级民政部门注册登记率仅为23.3%[1],从而导致民间环保组织制度不健全,在很大程度上削减了民间环保组织在环境治理中作用的发挥。

遭遇“出生瓶颈”的,不只是环保社会组织,而是所有社会组织在近年来发展中遇到的一个共性问题。社会组织参与社会治理的热情受制于“双重管理体制”,有的不得不变身为工商登记的企业法人,有的无奈沦为没有合法身份的民间组织。这种“僵局”的存在,使得转变政府职能,建设服务型政府,增加了行政成本、降低了行政效率,不利于发挥其在社会治理中不可替代的提供服务、反映诉求、规范行为的功能和作用。

如何在我国社会结构和社会体制双重转型的过程中,对社会成员和社会群体进行有效的整合,以理性、合法的方式,满足他们经济、政治、文化和社会生活多方面的需求,实现政府与社会组织的良性互动,是一个中国社会组织发展的重大问题。目前,各地对社会组织登记管理制度改革与探索使得社会组织管理体制有了进展与突破。

一、社会组织登记管理体制改革

针对影响社会组织登记注册的“双重管理体制”,各地政府展开了自下而上的有益探索,得到社会和国家认可的主要有两种方式:

(一)基层社会组织备案:未注册的社会组织纳入了政府管理的范畴

为充分发挥基层社会组织在构建社会主义和谐社会中的积极作用,规范社区民间组织的活动行为,根据《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和《关于加强社区民间组织培育与管理的意见》,地方政府开始实施基层社会组织备案管理,并出台了相关的政策法规。例如,《济南市社区民间组织备案管理暂行办法》、《南京市基层民间组织备案管理暂行办法》等。

这里的基层民间组织或者未注册的社会组织,是指在城市街道、社区或者农村镇、村内设立的,从事经济、科技、教育、卫生、文化、环保、慈善等活动且不具备登记条件的民间组织。包括基层社会团体和基层民办非企业单位。基层民间组织备案一般由下列部门负责:民政局负责社区民间组织备案的综合协调和指导工作;各街道办事处(镇)负责社区民间组织备案的审定和核准备案工作;各社区居(村)委会负责社区民间组织备案的初审工作。加强基层社会组织的培育发展和登记管理,使得未注册的社会组织纳入了政府管理的范畴,有利于扩大基层民主,提高社区的组织化程度和治理水平,增强社区的综合服务功能,促进和谐社区建设。

(二)民政部门直接登记管理:深圳三个“半步”改革双重管理体制

从2004年起,深圳市采取“半步”策略,选择敏感度较低、风险较小的领域行业协会作为突破口,从民间化入手,改革行业协会登记管理体制,并在取得经验的基础上逐步扩大领域,探索社会组织直接由民政部门登记的管理体制。第一个“半步”:2004年,深圳市成立行业协会服务署,统一行使行业协会业务主管单位的职责,并以此为契机,强力推动行业协会民间化改革。其主要内容是:各行业协会在机构、办公场所、人员和财务等方面与原业务主管单位全面脱钩,切断了各行业协会与政府各职能部门的行政依附关系,使行业协会真正拥有独立的社团法人地位。当年共有201名党政机关公职人员辞去在行业协会兼任的领导职务。第二个“半步”:2006年底,深圳市将行业协会服务署和市民政局民间组织管理办公室合并,组建市民间组织管理局。从此,深圳市实行行业协会由民政部门直接登记的管理体制,在全国最早也是最彻底地实现了行业协会民间化。第三个“半步”:2008年9月,深圳市加大改革步伐,出台了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》,规定对工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织实行由民政部门直接登记管理的体制。在此基础上,配合行政管理体制和事业单位改革,加大政府职能转变力度,重新厘定和规范政府、市场、社会三者的关系,着力从发展规范、职能转移、财政扶持等方面,加强社会组织建设[2]。

深圳市第三个“半步”的探索非同寻常,它实际上是在一种特殊类别的民间组织上,探索将原有的双重管理体制转变成为一个统一的管理体制。从前是双重管

理,经过这一次的体制整合以后,呈现出的是一个统一的、一元的管理体制了,这是一个质的飞跃。深圳市在社会组织登记管理体制的改革得到国家的充分肯定。2009年5月,国务院批准的《深圳市综合配套改革总体方案》,明确要求深圳市创新社会管理体制,推动社会组织登记管理体制改革。2009年8月,民政部与深圳市政府签订了《推进民政事业综合配套改革合作协议》,明确要求深圳市探索建立社会组织直接向民政部门申请登记的体制。

二、中国公民社会的成长

2006年10月,十六届六中全会通过《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》,对构建和谐社会中我国社会组织的角色和定位作了明确阐述,“在当今中国社会,在各类社会组织中尤其要注重发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。可见,党中央对民间社会组织在建设和谐社会中发挥积极作用,寄予厚望。构建社会主义和谐社会是中国特色社会主义发展史上的必然阶段,为我国社会组织发展提供了前所未有的历史机遇和成长空间。

(一)国内外环境促进中国社会组织的发展

1.“小政府、大社会”的政府体制改革目标,为社会组织发展提供了良好政治环境。政府从事无巨细、包办一切的社会公共事务中退出来,将微观社会治理和公共服务的相关事务交给社会自行运作,需要社会组织来承担政府退让出的相关职能。

2.完善社会治理体系为社会组织发展提供良好社会环境。社会组织的社会治理和社会稳定的功能,使其成为社会治理的参与者和社会稳定的促进者。创新社会治理体制,整合社会治理资源,提高社会治理水平,需要社会组织的参与和配合,这就为社会组织的发展提供了良好契机。

3.经济国际化为社会组织发展提供良好经济环境。社会和谐发展必须靠高度发达的物质基础,我国稳定、快速的经济发展,一个重要因素就是继续坚持改革开发,拓展国际领域。在经济全球化和对外开放的经济发展中,许多微观经济领域的发展新需求对社会组织发展提出了更高的要求,这有利于社会组织的不断发展与完善。

(二)中国社会组织的发展道路

中国社会组织的形成是靠政府扶持发展起来的,这不同于西方发达国家自下而上的市民社会形成的道路。我国的国情决定了我们要在合理地借鉴其他国家发展市民社会的经验和理论的基础上,坚定不移地走自己的发展道路,即在坚持党的领导和健全法制体系前提下,发挥社会组织的作用,形成党委领导、政府负责、社