美国联邦预算法发展简析
美国政府预算管理制度及预算编制特点
当前我国正在进行政府预算制度科学化、精细化改革。
某些方面可以适当参照一下其他国家的做法，这对完善我国政府预算制度是有帮助的。
美国作为世界市场经济发展最成熟的国家之一，预算制度已比较完善，下面我们就美国政府预算制度做一简要介绍，供参考。
一．美国联邦政府预算制度政府预算是指一国政府在每个财政年度的收入与支出计划。
政府通过一定的预算制度,影响财政资源的分配情况。
美国现代预算制度最早起源于1908年的纽约，之后很快在各州推广开来，并最终于1921年随《预算与会计法》的通过在全国正式实施。
美国联邦政府预算按照财政年度进行,根据1977年通过的《预算改革法》，预算年度为每年的10月1日至次年的9月30日。
同时,美国实行收支两条线的预算编制制度,即预算支出和预算收入分别由不同的政府部门编制，其中预算收入的编制由财政部负责,而预算支出的编制由白宫行政管理和预算局（以下简称预算局）负责。
二．美国联邦政府预算编制过程一个完整的美国政府预算周期有4个阶段: 预算草案的编制,预算草案的审批, 预算的执行及对执行情况的审核。
其中, 作为整个预算活动基础环节的预算草案编制工作在整个预算活动中占有十分重要的地位。
美国政府十分重视对预算编制方法的改革,自20世纪50年代以来,先后经历了绩效预算、规划预算、目标管理和零基预算等阶段。
而始于克林顿政府时期的新绩效预算改革更是取得了良好的效果。
新绩效预算要求政府将预算建立在可衡量的绩效基础之上,把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中,从而提高财政支出效率。
实践证明,克林顿政府推出的新绩效预算不仅使美国1998财政年度实现收支平衡,并在之后3年连续出现财政盈余,有效地遏制了政府支出扩的张趋势。
下面以2008财政年度（2007年10月1日-2008年9月31日）预算为例具体说明美国财政预算的编制过程。
美国财政预算编制分为编制和审批两个阶段：（一）预算编制阶段。
1.编制预算收入和支出草案。
美国联邦政府科技预算绩效评价的发展演变与启示
*通信作者资助项目：国家自然科学基金面上项目（71974184），中国科学院青年创新促进会项目（2019158），中国科学院条件保障与财务局委托项目（E 2J 0471601）专题：科技预算绩效评价的理论与实践Theory and Practice of S&T Performance Budgeting Evaluation引用格式：吴丛, 韩青, 阿儒涵. 美国联邦政府科技预算绩效评价的发展演变与启示. 中国科学院院刊, 2023, 38(2): 230-240, doi: 10.16418/j.issn.1000-3045.20230106004.Wu C, Han Q, Aruhan. Evolution trajectory of performance evaluation of the US Federal Government S&T budget. Bulletin of Chinese Academy of Sciences, 2023, 38(2): 230-240, doi: 10.16418/j.issn.1000-3045.20230106004. (in Chinese)美国联邦政府科技预算绩效评价的发展演变与启示吴 丛1,2 韩 青1 阿儒涵1,3*1 中国科学院科技战略咨询研究院 北京 1001902 中国科学院大学 北京 1000493 中国科学院大学 公共政策与管理学院 北京 100049摘要 美国政府绩效评价开始于 20 世纪初期，距今已有 100 余年的历史。
美国联邦政府科技预算绩效评价也在政府绩效评价的大框架下运行，经历了不断丰富和完善的历史演变。
文章以美国联邦政府科技预算绩效评价发展变化为研究脉络，将其历史实践分为探索、形成和发展 3 个阶段：首先，梳理分析各阶段内绩效评价的主要特点与评价方法；进而，通过对 3 个阶段的综合分析，得出反映其底层逻辑的总体特征；最后，立足我国实际，提出我国发展和完善财政科技投入绩效评价的启示。
美国现行联邦政府预算编制机制
美 现 联 政 预 编 机 国 行 邦 府 算 制 制
口 林 玲
但经过国会 １７年和１８年分别对 ９４ ２ ９ 现代预算 的定义 ， 即作为汇集所有政府 收入与 细的预算草案。 ９１ 现在总统所提交的预算 支 出的单一 的立法文件 ，直到２世纪初才传 人美 １２年法案的补充和完善 ， ０ 美 第三十一条 的相关规 国。 近年来 ， 最迟每年二月的第一个星期一 ， 总统 向 的格式必须根据《 国法典》 国会提交 由他 的预算办公室牵头编制 的按功能分 定 。 从克林顿总统开始 ， 将联邦政府预算分为四卷。 ２ ０ 年的联邦政府预算以预算文告 （ ０４ 少于两页 ） 为 类 的预算草案 。然后 ， 的预算委员会开始 编制 国会
能结束与极端社会党的较量 ， 联邦政府不得不暂停 代 的能源危机前反映国家除农业 以外 的自然资源 ， 办公几天。 已经按新的联邦能源政策拆成四个小项 目： ①能源 过 去总统可 以按他认 为最合理 的形式提交详 供应 ； ②能源的信 息、 政策和调 整 ； ③能源储备 ； ④
一
４ ２一 （ 人大研究） ０６年第 ２ （ ２ｏ 期 总第 １０ ） ７期
和“ 目” 项 结构形式详细说明各个行政机构的任务。
、
总统预算草案
从 １９ 年 《 府 绩 效 和 成 果 法 》ｇｕｅ ｅ ｅｔ ９３ 政 ｏｖｍ ｍ ｎ ｐｒ ｒａｃ ｄ ｅｕｓ ｃ ｏ １９ ） ｅ ｏ ｎｅ ｓｌ ｔｆ ９ ３开始 ， ｆｍ ｎ ａ Ｒ ｔＡ 草案还必
（） ５ 自然资源和环境３０ ０
成。一般来说 ， 由于联邦制政府的职能界定 比较明
确 ，项 目” “ 也就 比较容易划分。
绩效和成果联系起来 ， 应该说这种按业绩来管理支
教学案例1：美国政府预算
程序与方法 美国联邦政府预算按照财政年度进行, 根据1977 年通过的《预算改 革法》(Budget Reform Act) , 预算年度为每年的10 月1 日至次 年的9 月30 日。同时,美国实行收支两条线的预算编制制度, 即预算 支出和预算收入分别由不同的政府行政部门编制。其中预算收入的编 制由财政部负责, 而预算支出的编制则由预算局(OMB) 负责。
Байду номын сангаас
在OMB 和财政部分别向总统提出预算支出和预算收入报告之后, 收 入和支出两条线合而为一, 总统则对收入和支出作最后的平衡工作和 进行预算决策。总统通常在OMB 主任帮助下, 对各种渠道的信息和 评估结果进行通盘考虑, 一方面要综合考察各项目对资源的需求情况, 并根据其施政目标和政治需要在各政府部门之间合理地分配资源; 另 一方面也要根据现实经济状况和对未来经济发展的预测, 在有关法律 约束下确定适当的总支出与总收入的规模。在此基础上, 受总统委托, OMB 起草准备提交国会的2005 财政年度的总统预算建议。在此期 间,为了使总统偏好的项目能得到国会的理解和支持, OMB 还将密切 关注国会对有关项目的讨论, 并最迟在夏季结束之前, 随时对预算进 行调整。
从2003 年秋季开始, OMB 对各部门提交的支出概算进行审核。首 先, 安排专职的审核员对部门概算进行初审, 必要时召集有关部门的 财务预算负责人汇报情况, 交流意见。有时, OMB 还会举行部门代 表的听证会, 通过行政预算听证会, 预算审查者与部门负责人可以进 行面对面的直接交, 审查人员就项目申请的相关情况提问, 各部门则 必须提供充分的预算申请的证据。其次, 由审核员对部门概算提出书 面审核意见, 在审核意见书中, 审核员将提醒OMB 官员注意值得研 究的问题。最后, 由各预算办公室负责人, 根据总统的意见来核定各 部门的年度财政预算。同时, 为了增强这一审核过程的客观性和科学 性, OMB 于2002年推出了项目评估等级工具, 试图对各政府部门的 支出项目进行系统、透明的评价, 从而将项目的绩效信息与预算结果 更为紧密地联系起来。PART 是以GPRA 为基础并将其具体化于预算 决策过程的工具, 他按照政府部门活动所对应的支出类别提供问卷, 各部门根据其战略计划、年度绩效计划目标及执行情况对问卷中的项 目填写是与否(分别对应一定的分值) , 进而得出可以作为预算决策依 据的结果。其评估范围主要包括项目的设计和目的, 战略规划工作, 管理情况以及它们是否为纳税人产生了积极的成果等。
美国联邦政府预算管理模式及启示
邦政府预算管理过程中发挥着不同的作用 ：
（ ） 统 ： 责决 定 预算 实 施 政 策 ， 国会 提 一 总 负 向 交 预算 报 告 ； 时 向 国会 提 交 追 加 预 算 的请 求 和 随
国财政 部基 本 被排 除 在联 邦 政 府 预算 的编 制 过 程
之外 ， 只是根 据 历 年 的收 人 情 况 和 经 济 发 展 的 预 测情 况 ， 总 统 管 理 和 预 算 办公 室 提 供 编制 收 入 为 预算 时所需 的信 息资 料 。 国 民经 济委 员 会 的主 要 的重 点领 域等 方 面 的建议 。 此外 ， 国 国会 参 、 美 众两 院 还 各有 一套 参 与联
维普资讯
５ ７
美 国联 邦 政 府 预 算 管理 模 式 及 启 示
彭 健
（ 东北财经 大学 ， 宁 大连 辽 １６２ ） １０ ５
［ 摘
要 ］ 国作 为最发达 的市场 经济 国 家， 美 其联 邦 政府 预 算管 理模 式是 按 照规 范化 的 方式 进行 协调 和运 转
持美国联邦政府职责 的有效行使起 到了积极的作 主要 是 编制 联邦 政 府预 算 草案 （ 中 ， 入 预算 的 其 收
主要 信 息资 料 来 源 于美 国 财 政 部 ， 出 预 算 则 根 支
据各 部 门 、 构 提 出 的各 自预 算 方 案 ， 核查 后 统 机 经
一
汇 编成 联 邦 预算 ， 总 统审 核 ） 交 。在 预 算 草 案经
政 部 门参 与预算 管 理 的 主要 有 ： 统 、 总 总统 管 理 与 预算 办 公 室 ， 以及 由财 政 部 、 民经 济 委 员 会 、 国 经 济 建议 委 员 会组 成 的 “ 济三 角 ” 经 。这 些 机 构 在 联
预算管理理论发展
国外预算管理的产生与发展第一次世界大战后，美国工业生产得到了飞速的发展。
随着企业规模扩大，人员增多，分权化管理及其控制成为企业管理中的突出问题。
这时企业的管理者开始寻求对市场需求进行预测，计划生产能力与销售。
预算便由此引入了企业的管理中，来计划、协调、控制企业的经济活动。
1911年科学管理之父泰罗出版了《科学管理原理》一书，创立了科学管理理论，促进了预算管理理论的发展。
1921年美国政府公布了《预算与会计法案》，该法案是对预算思想产生影响的起点。
他使得预算管理被人们所了解，强化了预算管理的必然地位。
随后，预算成为了一种重要的管理工具。
1922年美国著名学者麦金西出版了《预算控制》，该书系统地阐述了预算管理理论及方法，标志着企业预算管理理论开始形成。
1922年美国全国成本会计协会第三次会议上，围绕预算的编制和使用进行了研究，这次的研究成果将预算控制的内容更加深入，还掀起了全美会计师及工程师共同研究预算控制问题的高潮。
20世纪40年代，西方各种新的管理思想、学派不断涌现，对预算管理理论产生了积极地影响。
在预算管理发展的过程中吸收了组织行为学的理论，提倡及推行自上而下，自下而上的预算编制程序，并且使企业多层次，多岗位人员都参与到预算编制的过程中。
提高了预算执行者对预算的认识，使预算更接近实际。
20世纪60年代，管理学家引入系统理论至现代管理中，提出从全局及总体出发，来实现对经济活动的最优化规划和控制。
这一理念使得企业预算管理得到进一步完善。
20世纪70年代，零基预算在西方兴起。
1970年美国德克萨斯仪器公司的彼得·派尔成功地运用零基预算法编制了公司的费用预算。
美国前总统卡特是零基预算的积极推行者，他推动联邦政府全面实行零基预算，使得这种预算方法一度成型，并传到了加拿大等地。
进入80年代后，经济全球化和科学技术发展的发展迅速的大背景下，传统的成本计算方法越来越不适应先进制造环境下所生产的制造费用高、多样化的产品。
零基预算在美国政府预算体系中的运用
零基预算在美国政府预算体系中的运用摘要：零基预算的实施受到各种因素如政治、经济、技术等因素的影响，有利于财政部门加强对支出部门项目绩效的监督。
到1982年，美国已经大约有18个州采用了零基预算编制法。
目前世界上其它国家的零基预算体系也大致完成，从理论上制定出了一系列科学的预算定编、定额、定标准等的方法。
美国各层级政府所面临的环境和行政管理制度都有所不同，所以零基预算在美国各层级政府中的实施方式也不尽相同。
一、零基预算在联邦政府中的实施零基预算在联邦政府中的实施可以追溯到1962年农业部的预算改革。
农业部1962年的预算说明强调：“所有预算项目都要被彻底地审核，而不应该只是预算年度中变更的部分”。
遵循这个指导方针，农业部所有的项目都被重新审查，对项目的可行性进行论证，把预算分配和项目绩效联系起来，零基预算在农业部的实践经验为公众更好地理解部门活动和财政绩效之间的关系做出贡献。
但是，当时并没有发展专门的有关零基预算的技术来指导联邦政府的实施。
结果，一些重要的项目并没有按年度进行审查。
研究者认为在农业部的这次零基预算改革只是展示了勇于变革的精神，对预算本身的帮助并不大。
直至卡特总统入主白宫，零基预算在联邦政府才得到进一步发展。
1977年1月14日，卡特总统签署了一份备忘录，要求所有的行政部门都要使用零基预算。
总统管理与预算办公室(OMB)主任在一次内阁会议中宣布，所有联邦部门都要使用零基预算来编制1979年的预算。
OMB与1977年4月19日发表了77-9号文件，这份文件详细地提供了编制1979年预算的指导。
OMB还会在每年6月出台A-11号文件，提供关于预算草案的编制和提交的详细指导，以及指导部门如何准备总体预算。
卡特积极地参与了将零基预算引入联邦政府的所有工作，包括说服内阁、会见各部门官员、为零基预算的实施进程的设计提供建议等等。
卡特竞选的成功被认为是零基预算得以在美国联邦政府中推广实施的主要原因之一。
中美公共预算体制比较分析
中美公共预算体制比较分析公共预算是指政府根据年度经济社会发展规划和任务，依照法定程序编制的一种财政计划和收支计划。
中美两国作为世界上最大的发展中国家和发达国家，其公共预算体制在很大程度上反映了两国政府在经济管理和财政管理方面的差异。
本文将从财政责任、预算编制、预算执行和预算监督等方面对中美公共预算体制进行比较分析。
一、财政责任在中美两国的公共预算体制中，财政责任的分工存在一些差异。
在中国，财政责任主体是中央政府和地方政府。
中央政府负责制定国家的宏观经济和财政政策，并制定预算执行的一般原则和具体政策。
地方政府负责根据中央政府的财政政策和要求，制定本地区的财政预算，实施财政收支管理，以及保障资金的使用效益。
在美国，财政责任主体是联邦政府和各州政府。
联邦政府负责制定全国范围内的财政政策和预算编制，以及国家经济发展的整体规划。
各州政府则负责制定本州的财政预算，实施本州的财政收支管理，以及根据州内的不同需求和条件，进行资金的配置和使用。
二、预算编制中美两国的公共预算体制在预算编制方面也存在一些差异。
在中国，中央政府的预算编制是以“中央领导、地方负责、部门参与”的原则进行的。
中央政府根据宏观经济政策和发展规划，统筹安排财政预算的总体规模和分配关系。
地方政府则根据地方的经济发展需要和实际情况，制定本地区的财政预算。
部门参与主要体现在各部门对财政预算的编制提供必要的数据和信息等。
在美国，联邦政府的预算编制是由行政部门和国会共同完成的。
行政部门负责编制预算建议，并向国会提交。
国会则对预算建议进行审议和修改，并最终批准预算。
这种分权的预算编制体制保证了行政部门和立法机构在预算编制过程中的平衡，同时也保障了财政资源的合理配置和使用。
三、预算执行中美两国的公共预算体制在预算执行方面也存在一些差异。
在中国，预算执行主要是由财政部门负责。
财政部门通过对预算支出的指导、审批、核准等措施，对各级政府和各部门进行财政管理和监督。
外国财政制度——绩效预算
美国绩效预算的发展历程
1、1912年——最早出现。美国联邦政府就提出了 政府官员应当把支出与提供的成果相结合。 2、1949年——胡佛政府。正式的绩效预算管理开 始出现于美国。（没有得到全面的推广） 3、1992年——克林顿政府。提出了“再造政府” 的目标，绩效预算成为美国政府改革的核心。 1993年，美国联邦政府成立国家绩效评估委员会， 主要负责绩效预算的监管和执行，绩效改革在美 国全面转开。同年，美国国会通过了《政府绩效 成果法案》。 4、2001年——小布什政府将私营部门的绩效管理 理念进一步引入美国联邦政府管理领域，将绩效 预算的发展推向了一个全新的阶段。
美国绩效预算的特点（预算方面的意义） 美国绩效预算的特点（预算方面的意义）
解决的问题： 如何更加合理、有效地分配资金 基本出发点： 政府应当花多少钱来让部门完成 任务, 而不是为了养活这些部门。
绩效预算
目的： 确定各单位应该得到多少资源才是合 理的。 编制方法： 简单实用、可操作性强。
美国绩效预算的其他意义
1、绩效预算有助于增进政府与公民之间的交 流，也有利于加强政府内部执行机构与立法机 构之间的交流、 2、它还在部门运营与项目实施 过程中强调结果导 向, 顾客至上和战略性思考,并且促成立法和预算 决策更多地关注绩效责任。 3、它还减少了拨款在形式上和语言上的刚性 和控制导向, 同时使得部门在实现立法机构政治 意图方面更具灵活性。
小组成员及分工：
讲解、讲稿：谭浩（组长） 讲解、讲稿：谭浩（组长） 美国绩效预算相关资料搜集：袁乐融、陈安、 美国绩效预算相关资料搜集：袁乐融、陈安、刘心悦 中外绩效预算对比：贺笑颜、颜于舒 中外绩效预算对比：贺笑颜、 PPT制作： PPT制作：贺笑颜 制作
美国绩效预算的意义及中外绩效预算比较
美国的预算制度
美国的预算制度引言：美国作为全球第一大经济体，其预算制度在全球范围内具有重要影响力。
美国的预算制度是一个复杂而庞大的体系，涉及到联邦政府、州政府以及地方政府的财政管理。
本文将对美国的预算制度进行深入探讨，包括其机制、特点以及对美国经济发展的影响。
一、美国预算制度的机制1. 联邦政府预算机制：美国联邦政府的预算制定由行政部门和立法部门共同参与，其中以国会的角色最为突出。
国会通过立法程序批准联邦预算，包括政府支出和税收收入的计划。
行政部门则负责具体的预算执行和管理。
同时，国会设立了财政预算办公室（Congressional Budget Office, CBO）来提供预算政策咨询和评估服务，以保证预算的合理性和透明度。
2. 州政府预算机制：美国的州政府也有自己的预算制度。
各州政府通过立法程序确定预算，并委托执行部门负责预算的具体执行和管理。
与联邦政府类似，各州也设立了相应的预算办公室来提供预算政策咨询和评估服务。
二、美国预算制度的特点1. 分权制度：美国的预算制度体现了明显的分权特点。
不同层级的政府都拥有独立的预算制定和执行权力，各自有责任管理和分配财政资源。
这种分权制度确保了各级政府的财政独立性和灵活性，同时也增加了政策决策的复杂性和协调难度。
2. 长期债务问题：美国预算制度面临的一大挑战是长期债务问题。
由于长期的财政赤字，美国政府不得不借债来弥补预算的不平衡。
这导致美国国债不断增加，给未来的财政可持续性带来了巨大的风险。
3. 政治化倾向：美国的预算制度常常受到政治因素的影响，预算的制定和执行常常受到各政党的斗争和利益分配的因素影响。
这种政治化倾向可能导致预算的合理性和效率受到一定的影响，给预算执行带来一定的不确定性。
三、美国预算制度对经济发展的影响1. 经济刺激政策：美国预算制度允许政府在经济不景气或危机时采取刺激政策，通过增加支出和减税来刺激经济增长。
这种刺激政策在过去的金融危机和大萧条时期发挥了重要作用，有效地促进了经济的复苏。
美国联邦政府的绩效预算改革历程及启示
由 联邦机构实施项 Ｅ Ｉ 并由机构子单 目 项 的行政管理
位分配资金
审计和评估
机 构和 内外 部 评 估 师 ：事后评价税收和预算行为：提出改 审计和评价：指导项 Ｏ ＢＧ Ｏ 内外部审计师 进的建议 Ｍ ；Ａ ； 目 重新设计和改进
理 论
（ 表 １。 见 ）
特政府 所 青睐 的“ 基 预算 改革 ” 零 。 上 述 改革 使 政 府 预 算 管理 的重 点
计 者 确 定 预 算 活 动 的财 务 和 绩 效 结 果
主要活动
最终产品
预算准备： 机构 机构的预算办公室：机构 准备递交给政府行 管理和预算局 预算申请
的子单位； 项目经理 （Ｍ ） Ｏ Ｂ ￣预算
预算准备：Ｉ 机构负责人；机构预算办 代表总统分析机构预算申请；与机 ＯＩ ￣ Ｂ 总统预算 公室；Ｍ ； Ｏ Ｂ 白宫： 总统 构和白宫官员协商预算分配水平
从投 入 （ 政 开支 和 雇 员工 资 ） 向产 行 转
出 和结 果 ， 开始 关 注 规 划 、 划 和 项 并 计 目管 理 以及对部 门的适度 放权 。 革对 改 旧制 度下 的既得 利益 者 冲击很 大 ， 一 从
告， 并建 议 国会 、 审计 总 署和 Ｏ ＭＢ将对 各 机构 报 告 的 审议 与 预 算 的 批 准 结 合
１ ４ —１ ４ 杜 鲁 门 政 府 ９７ ９９
ｌ ５ —１ ５ 艾 森 豪 威 尔 政 府 第 二 届 胡 佛 委 员 ， 算 、 本 和 管 理 改 革 方 案 ９３ ９５ 预 成 １ ６ 一ｌ ７ 约 翰 逊 总 统 ９５ ９ｌ ｌ ７ —１ ７ 尼 克 松 政 府 ９ ３ ９６ ｌ ７ —１ ８ 卡 特 政 府 ９７ ９０ １ ９ — Ｏ ｏ 克 林 顿 政 府 ９ ３２ ０ 规 划 、 目计 划 及 预 算 系 统 （ Ｐ Ｓ） 项 ＰＢ 目标 管 理 （ Ｏ） ＭＢ 零 基 预 算 （ ＢＢ） Ｚ １９ ９ ３年 。 府 绩 效 和 结 果 法 案 （ ＲＡ） 国 家 绩 效 评 鉴 委 员 会 （ Ｒ） 政 ＧＰ 、 ＮＰ １９ ９ ３年 ，国 家 绩 效 评 论 》 《
美国联邦预算管理法律体系演变与启示
２０ ． ０ ９６
美 国联 邦预 算 管 理 法律 体 系演 变 与启 示 ） ００ １
摘 要 ： 国联 邦预 算过 程很 大程度 上是 立 法部 门和 行 政部 门争取 预 算控 制权 的斗 争过 程 ， 美 立
法部 门和 行政 部 门均 力 图通过 规 则和 程序 的 改 变来获 得对 预 算 的控 制权 。经过 ２ ０多年联 邦预 算 ０
的发展 演 变 ， 着联 邦预 算 法律 体 系的 完善 ， 随 美国形 成 了立 法、 政 系列 相 互独 立、 工 明 确 、 互 行 分 相 制衡 的预算 资金 分 配机 制 ， 算 权成 为 立 法部 门制 约政 府 行 政 权 力扩 张的 重要 工具 。 完善 中 国的 预
预算管理法律体 系， 形成预算资金分配的相互制约机制 ， 强化对政府预算权的控制 ， 当前 中国构 是 建 法 治化 公 共财 政 亟待 解 决的 问题 。
构是没有权力进行预算支 出的。《 宪法》 赋予了国会拥有掌控“ 钱袋子” 的权力 ， 但并未 明确行政部 门如 何花钱的程序、 规则 ， 因此 ， 此时的预算体制允许具体 的行政机构直接向国会委员会 申请财政拨款 ， 这些 行 政机 构在 经费 申领 上 不受 总统 的控制 。 为了运用宪法赋予的财政权力 ， 国会创建 了一个 委员会架构 ， 制定 了履行其财政职责 的规则。在
１ 纪 的前半 叶 ， ９世 预算 事项 主要 是 由 １０ ８２年成 立 的众 议 院 的 筹款 方 式 与 方法 委 员 会 （ｈ ｕｅＷａｓ ｔｅＨｏｓ ｙ ａｄＭｅｎ ｏ ｍｉｅ） １１ ｎ ａｓ ｍ ｔｅ 和 ８６年成 立 的参 议 院的财 政 委员 会 （ ｅａｅＦｎｎｅＣ ｍ ｔｅ 来 管理 的（ Ｃ ｔ Ｓｎｔ ｉａｃ ｏ ｍｉｅ ） ｔ 赵早
美国联邦预算编制与审议的程序与原则
美国联邦预算编制与审议的程序与原则美国联邦预算是指由美国国会制定的一项纲领性文件，用于规划和管理政府预算、支出和收入情况。
联邦预算的编制与审议是一个复杂而重要的过程，其程序和原则对于确保财政健康和政府运转至关重要。
本文将分析美国联邦预算编制与审议的程序和原则。
一、程序1. 总统提出预算：美国联邦预算的编制始于总统的预算建议。
每年年初，美国总统向国会提交所谓的“预算提案”，其中包括各部门预算要求、税收政策和财政目标。
这一提案通常由白宫的办公室管理和预算局（OMB）起草。
2. 预算委员会审议：国会设有充分权威的预算委员会来审议总统提出的预算和其他重要的财政法案。
这些委员会由参议院和众议院的委员组成，负责对预算案进行详细审查、修改、调整和拟订。
3. 众议院通过决议：众议院委员会完成对预算案的审议后，该案将移交给众议院全体投票表决。
此次投票通常是预算编制与审议过程中最重要的一环，其中参议员将对预算案进行辩论和修改，并最终形成决议。
4. 参议院审议决议：后续，预算决议被送至参议院，参议院将认真审查并进行进一步的辩论、修改和修订。
经过审议后，参议院将对预算案进行全体投票表决，以确定最终的通过与否。
5. 协商和修改：如果众议院和参议院通过了不同的预算案，将需要进行协商和修改。
这通常通过成立一个由两院议员组成的联合委员会来完成，该委员会负责协商和解决两院法案之间存在的分歧。
6. 最终通过：一旦众议院和参议院就预算案达成共识，最终版本将提交给总统。
总统可以签署预算案成为法律，也可以根据权力行使否决权。
如果总统否决了预算案，国会可以通过以超过总统否决权的3/5票数通过该预算案。
二、原则1. 平衡：美国联邦预算编制的原则之一是平衡。
即政府在预算编制过程中努力确保支出与收入的平衡，以避免财政赤字的进一步扩大。
这个原则体现了对财政可持续性的关注。
2. 优先级：预算编制过程中，政府为了追求更好地满足公众需求，需要为各个领域和项目设定优先级。
预算编制模式的国际比较与借鉴
数据要预算的编制模式是一个较为宽泛的概念，是包括预算编制的时间、程序、方法、内容等围绕预算编制环节的一系列活动。
由于各国经济发展水平、政治制度、历史传统等各不相同，其预算编制模式也存在一定的差异。
而发达国家的预算编制模式，有许多地方值得我国借鉴和学习。
一、发达国家的预算编制模式在借鉴他国的预算模式时，笔者选取了美国、法国和日本三个具有代表性的国家。
美国作为当今世界经济第一强国，其强大的经济实力，在很大程度上得益于其经济制度的完善和成熟。
而法国作为欧洲发达国家之一，历史悠久，预算编制模式经过经济制度的变迁与时间的检验，逐步走向科学化、高效化的道路。
日本作为东亚的工业化国家，二战后经济崛起的速度快、成效显著，预算编制模式也较为先进。
1.美国的预算编制模式美国的预算编制是在白宫的行政管理与预算局(Office of Management and Budget ，简称OMB )、财政部、总统之间展开的，即在行政系统内运作的。
美国实行的是收支两条线预算编制，即预算支出和预算收入分别由政府不同部门编制，这是美国预算制度的特色。
（1）美国的预算编制程序。
美国预算编制过程基本上是一个立法过程，程序相当严格，这主要表现为预算审批过程中，国会与总统的分权与制衡。
美国总统将预算草案提交国会，国会审批后，总统仍有权对预算编制进行部分否决。
若国会仍坚持自己的审议方案，就必须重新审批预算草案。
美国的国家预算年度实行跨年制，即每年的10月1日到次年的9月30日为一个预算年度。
预算编制一般始于预算年度开始之前的19个月。
2—5月编制、提交初步概算；7—9月编制、审核详细概算；10或11月举行听证会；次年1月20日左右，总统将预算提交国会；次年3—5月，国会通过初步的预算建议；次年5—9月，国会通过具有约束力的第二个预算建议；次年10月1日，预算开始执行。
（2）美国预算编制的形式和内容。
美国联邦预算包括的范围很广，既包括联邦资金（税收收入、执照收入、罚款收入等），又包括全部信托基金（限于指定项目和用途的专用税款和收入），还包括预算外资金。
美国绩效预算
美国绩效预算发展及其经验一、美国绩效预算的起源与发展绩效预算起源于20世纪30年代美国田纳西河流域工程管理局的创新。
它作为政府管理的一种方式，最早在1949年正式出现于美国。
二战后，当时预算简单的分类方法已经不能满足复杂的公共预算管理需要，管理实践要求新的预算形式来提高公共部门的绩效。
胡佛委员会建议：政府的预算进程需要改善，新的预算进程应该着重于怎样帮助政府实现公共目标，而不是简单地进行支出分类。
由此美国便在世界上首次大规模采用绩效预算编制方法，强调预算投入与产出的关系，政府通过公共产品和服务与成本的比较，要求以最小的投入取得最大的产出。
1951年，美国政府通过预算账户、叙述式计划与业绩报表将计划和活动清单纳入预算，但由于技术等多方面因素影响，美国政府很快就放弃了绩效预算编制方法，最终这次改革宣告失败。
尽管如此，20世纪60年代以后，美国以及英国、法国、瑞典、印度等国家，甚至联合国系统内部也实行过类似的预算组织形式，绩效预算实践探索仍在延续。
20世纪60年代美国编制的“规划——项目预算”，最早于1961年在美国国防部得到采用，于1965年在全国推行，其间制定了一系列规则，后又因缺乏技术支撑和国会支持，于1971年停止使用。
1993年，美国国会通过《政府绩效与成果法案》(GPRA)，使得绩效预算改革进入了一个新的阶段。
在经过1994年和1996 年试点后，1997～1999年，GPRA进入全面推广阶段，在此基础上克林顿于2000年提出了包含绩效预算在内的政府改革“总统管理议程”，美国白宫管理与预算局(OMB)于2002年推出项目评估比率工具(PART)，试图系统、连续、透明地评价支出项目，用于预算分析和决策。
在2004年的美国联邦预算中，OMB选择20%的支出项目进行PART评估。
PART使绩效与预算的联系更紧密、更清晰，新绩效预算由此真正建立。
绩效预算的建立，提高了政府工作效率，使美国政府从1998年开始结束长达近40年的预算赤字历史，连续实现财政盈余。
美国预算制度
美国预算制度美国预算制度是指美国政府制定和执行预算的制度和法规。
该制度对于确保政府职能运转，提供公共服务，维护国家利益至关重要。
在美国，预算制定和执行是一项基本的政府职能，同时也是政府全权的财政管理工具。
美国预算制度的核心是联邦预算。
联邦预算由总统提出，然后由国会审议、修改和最终通过。
预算中包含了联邦政府在财政年度中计划收入和支出的详细项目和数额。
财政年度一般从10月1日开始，持续到次年的9月30日。
联邦预算的编制和执行必须遵循《联邦预算和会计法》（the Federal Budget and Accounting Act）和其他相关法律。
美国预算制度的重点在于公众参与和透明度。
政府部门和机构必须对其预算编制和执行过程进行公开、透明的披露，以便公众监督和参与。
在预算编制过程中，总统会举行各种会议和听证会，听取各方意见和建议，并与国会进行磋商和协商。
此外，国会还会设立特别的委员会来审议和修改预算。
美国预算制度中还有一项关键的原则是平衡预算。
政府必须确保其支出不超过收入，从而避免财政赤字。
然而，由于人口增长、经济波动和其他因素的影响，联邦预算常常出现赤字。
为了弥补赤字，政府可以通过增加税收或削减支出来实现预算平衡。
美国的预算制度也有一些具体的程序和规定。
例如，政府在提交预算时必须提供详细的解释和预算说明，以便公众和国会了解其支出计划和政策目标。
预算还需要根据不同的目标和项目来分类，并按照这些分类对预算进行管理和监督。
此外，政府还需要根据需要向国会提交额外的补充预算，以应对紧急情况或特殊项目。
总体来说，美国预算制度是一套复杂而严格的制度和程序，旨在确保政府的财务健康和财政可持续性。
然而，预算制度也存在一些挑战和争议。
例如，预算的编制和通过过程常常受到政治争议和利益集团的影响，导致预算过程的政治化和推迟。
此外，美国的预算赤字不断增加，给未来的财政稳定性带来了巨大压力。
尽管有一些困难和挑战，美国的预算制度仍然是一种重要的财政管理工具，为政府提供了有效、可持续和透明的财务管理框架。
美国国会预算办公室发布长期预算展望
美国国会预算办公室发布长期预算展望编者按：7月15日，美国国会预算办公室（CBO）发布最新《长期预算展望报告》。
报告认为，联邦预算赤字水平在未来25年以来先降后升，到2039年公共债务占GDP比重将会超过100%，未来10年内赤字水平预计将达7.6万亿美元。
庞大且不断增长的联邦债务水平对经济增长及联邦预算带来极大挑战。
一、联邦预算赤字水平先降后升2009-2012年间，联邦政府预算赤字与经济总量相比达到了自1946年以来创纪录新高，导致联邦政府债务飙升。
公共持有联邦债务总量相当于74%的年度经济产出或GDP总量，几乎达到除二战期间外美国历史新高，占比约为2008年底的2倍。
CBO 预计，在现行法律不变情况下，公共持有联邦政府债务水平占GDP比重在未来数年内轻微下降，此后，增长的预算赤字将会推动债务占比重新回到甚至高于现有水平。
预计2039年，公共持有的联邦政府债务水平占GDP的比重将会超过100%。
需要注意的是债务与GDP的比重将会处于一个持续增加的通道，但这种趋势不会长久延续。
二、未来10年内的预算展望（一）赤字占比先降后升随着经济在2007-2009年衰退中逐渐复苏，与应对经济疲软政策相关的预算影响逐渐减弱以及在税务、支出等法律方面的其他改变导致赤字水平达到2007年以来的最低水平，约为GDP的3%，而2009年这一数值为顶峰的10%。
在维持现有政府税务、支出法律不变前提下，经济预期的逐步增强以及法律对联邦支出的有效限制，将导致2015-2018年赤字占GDP水平维持在2.5%-3%区间。
在现有法律条件下，此后年份赤字占GDP比重将会显著增加。
赤字增加的压力主要来自于人口老龄化、不断上涨的医疗保健费用、联邦健康保险补贴的增加以及未来几年联邦利息支出的提升等。
这些将导致预算赤字大幅增加，增加比例占GDP比重约为4%。
2015-2024年，赤字水平将会达到7.6万亿美元。
（二）公共持有联邦债务占比稳中有升在未来数年内，赤字占GDP比重预计将维持在现有水平，预计2015-2020年，公众持有联邦债务水平占GDP比重在72%-74%之间，此后，更大的赤字水平将导致这一比重在2024年增加至GDP的78%。
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
美国联邦预算法发展简析James L.Chan内容摘要：美国联邦预算法本质上是由一族法律组成的。
从美国建国到现在，在复杂的政治斗争中，美国联邦预算法不断得到发展，逐渐形成为一个完整而有效的体系。
本文界定了美国联邦预算法的范围，回顾了美国联邦预算法发展的历史经历，并总结了其发展过程中的一些基本规律和特征。
希望能对中国的预算法改革有一定的借鉴作用。
一、美国联邦预算法界定首先应该指出的是，“预算法”这个术语应理解为是用来指导政府预算编制、批准和执行的“预算程序法”或者“预算体系法”。
以区别于那些包含预算（授权和拨款）的法案。
从某种意义上说，美国宪法是最重要的预算法案。
它规定了相对于各个州政府而言联邦政府的权限，并建立和确定了联邦政府中立法、行政和司法部门的权力。
但是美国宪法中关于预算过程的规定并不详细1。
因此美国颁布了很多个别的法案（大多在20世纪里颁布）来填补宪法中关于国会和总统在政府预算过程中角色规定的空白。
从美国建国到现在，这些预算法案已经发展成为一族法案，形成了一个全面的法律体系。
表1给出了它们之间的层次关系。
表1预算法案和规则的层次1其只规定：“除了依照法律的规定拨款之外，不得自国库中提出任何款项。
”管理与预算办公室中关于预算编制，递交和执行的第A-11号通知如上所述，美国宪法建立了制定、执行和解释预算法案的基本政府构造和制度（国会、行政和法院三权分立），为很多后来颁布的预算法案提供了基础。
宪法以下是国会和总统颁布的制定法，包括编制，递交，批准和执行的预算制度，程序和决策规则。
最近的（2005版）的管理与预算办公室第A-11号通知就是一个包括预算编制，递交和执行的全面文件。
美国联邦政府的预算周期可以分成相继而关联的三个阶段：预算编制，预算审批和预算执行。
不同的预算阶段涉及到不同的预算法案。
表2给出了预算法案的功能结构。
表2按功能分的预算法体系职能适用的预算法律总概1787年《美国宪法》编制和递交1921年《预算和会计法案》1993年《政府业绩和结果法案》1990年《联邦信贷改革法案》商议和批准1974年《国会预算法案》1985和1987年《平衡预算和紧急赤字控制法案》(失效)1990年《预算实施法案》(失效)1995年《择项否决法案》(失效)执行1870年《反超支法案》1974年《扣押控制法案》在预算编制阶段，联邦政府部门机构编好预算申请，交付管理与预算办公室审评和最后总统的批准，这一阶段以总统的预算提议递交到国会为结束。
1921年《预算和会计法案》，1993年《政府业绩和结果法案》和1990年《联邦信贷改革法案》直接影响到预算过程中的这个阶段。
1921年的《预算和会计法案》可能是宪法层次以下美国最重要的预算法案。
它结束了联邦政府行政部门中没有每年集中预算制度的现象，要求总统协调和批准所有联邦部门的预算申请，然后给国会递交一份总的预算申请，并建立了预算局（即现在的管理与预算办公室）以协助总统完成这样的工作2。
1993年《政府业绩和结果法案》现在仍然有效，它也是联邦政府试图以各种方法改善预算程序合理性的表现之一，在这之前很多总统都提出了类似的计划，如20世纪60年代约翰逊总统的计划-规划-预算制度，70年代卡特总统时的零基预算，90年代克林顿总统的国家绩效评估。
这个法案2这个法案同时要求总统在预算中包括一定的信息。
这些要求经过国会多次完善后，编在《美国法典》的第31篇第11章中。
继承了预算改革的精神，要求联邦机构准备战略计划，年度执行计划和年度执行报告，其中的一些材料被用来证明政府机构的预算申请。
《联邦信贷改革法案》是整个法律体系中专门论述联邦政府提供直接贷款和贷款担保的预算处理的部分。
简单地说，其要求国会在年度拨款中提供与预算授权对等的信用项目补助金成本，并详细说明了补助金成本是如何计算的。
规范预算审批的基本法案是1974年《国会预算法案》。
在1921年法案要求总统递交一个关于整个行政部门的全面预算50年后，国会仍然保留着分开审议总统的预算申请的传统。
1974年《国会预算法案》要求在进一步行动前确定收入和支出的总量，并要求国会修改税法和其他能增加收入的法案或对联邦机构和项目拨款时这个总数仍然公开。
其也在参议院和众议院中各设预算委员会和国会预算办公室来贯彻这些要求。
尽管其在随后二十年内被一系列用来创造规则和程序以限制收支立法的法律修改过，1974年《国会预算法案》的很多初始规定仍然有效。
而1985和1987年《平衡预算和紧急赤字控制法案》和1990年《预算实施法案》都过期失效了。
总统的否决权可能被视为立法过程的一部分。
从这个意义上说，美国最高法院判定1995年的《择项否决法案》是违反宪法的。
预算执行阶段开始于总统签署拨款法案或其他支出措施，或者国会已经推翻总统的否决，《美国法典》的第31篇中的第13，15，33章涉及预算执行过程。
管理预算执行环节最主要的法律是1870年颁布并在以后数次修改的《反超支法案》和作为1974年法律一部分的《扣押控制法案》。
《反超支法案》要求管理与预算办公室按照时间阶段或者其他依据给机构分派拨款。
法案禁止机构支出超过管理与预算办公室分派给他们的拨款份额。
其进一步要求机构控制他们的支出并处罚超支和滥用公共资金。
《扣押控制法案》的通过是为了阻止行政部门阻挠国会支出要求。
法案要求总统在行政部门延迟或废除国会批准的支出时必须通知国会。
二、美国预算法发展历史回顾殖民地时期的美国就存在着殖民政府和代表谁有权征税和控制支出的论战，受到欧洲启蒙运动政治哲学的影响，北美洲的十三个英国殖民地在18世纪中期以“没有代表就不能征税”的要求独立于英国。
1776年，《独立宣言》宣布所有的殖民地成为独立的政府并将组成一个联邦。
由于各个殖民地拥有各自的主权，作为中央政府的大陆议会没有征税的权力。
为了防止联盟的继续瓦解，1787年在费城召开了一个大会来修改《邦联条款》，但代表们撰写了一个全新的文件：《美国宪法》。
在经历了激烈的斗争之后，宪法被9个州（必要数目）批准，并于1789年生效。
《美国宪法》建立了美国政治总的组织框架：共和制，联邦制，总统制，“三权分立”，两院制等等，不但影响了公共预算，而且从本质上影响了美国社会生活的各个方面。
宪法中规定联邦政府有权支出，征税，借债和印刷钞票。
正如斯度登斯基和考斯(1963，P43-44)论述的那样：“宪法赋予了联邦政府几乎无限的财政权力。
从最开始，联邦政府就被赋予比州政府更多的财政优势，任何一种税收，不论其是否被用于各个州，联邦政府都可以利用，而关税则为联邦政府专有。
对公共土地的唯一和无限支配权是联邦政府的另一项重要的财政优势。
联邦支出局限于国会对“社会总利益”的定义，但联邦政府的借债权力却是无限的。
”宪法中的拨款条款给予了国会控制或限制联邦政府支出的机制。
规定“除了依照法律的规定拨款之外，不得自国库中提出任何款项”。
但允许参议院来修改或同时发起拨款法案。
这也是美国预算体系最重要的特征：财权赋予最能代表人民的政府部门，在联邦政府中即美国国会。
在《联邦党人文集》的第58卷中，詹姆斯·麦迪逊描写了“钱袋的权力”在典型政府发展中的集中趋势和在宪法政府结构中的特殊重要性：“这种掌握国库的权力可以被认为是最完善和有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。
”拨款条款的第二部分“账目和报告”规定“公共支出的数目应该每年公布。
”（乔治·梅森）以使“人民知道钱是如何支出，通过什么授权和为了什么目的”（斯托里），使国会成为公共财产“完全而且完美的”保护者，保证公共资金被经常、准时和忠实的支付。
今天，立法决定仍然拥有对报告和会计的无限要求权力，只要在他们看来对于公共利益是合适的。
上述的这些规定都体现了政府如何运行的政治哲学和理念：人民选举的代表来决定他们的税收应该如何支出，政府应该告诉人民怎么运用了他们的钱。
简单地说，宪法的制定者表达了我们现在表达为责任和透明度的问题。
作为第一任美国财政部部长的亚历山大·汉密尔顿充分的发挥了他的行政领导能力。
他起草了创建财政部的法案，他把财政部部长视为财政计划的思考者和执行者。
他把财政部长的职责描述为：“了解和报告收入管理改进计划和公共信誉支持计划，准备和报告公共收支估计，主管税收的征收，决定债务规模和偿还……按照法律拨款要求，批准资金从财政部拨出，按照法律要求执行与美国土地出售相关的服务，以面谈或书面（按照他被要求的）的形式给立法机构的两个部门报告和提供信息，执行与财政相关的服务。
”汉密尔顿对财政事务的控制与国会产生了分歧，他在拨款过程中的积极作用是短时间的。
当他解去财政部长之职以后，行政主导的时代就过去了，从1789年到1921年的整个时期，联邦预算都是立法主导的，预算被视为一种立法行为，参议院和众议院产生法案，然后协调成单个法案递交到总统那里以得到签署或否决。
在美国国会中，参议院和众议院有自己起草和通过法案的规则。
起初，国会的每一个议院都作为一个总的委员会来处理资金问题。
然而，繁重和复杂的工作使创建专门处理财政问题的委员会成为必然。
开始时，每个议院成立一个这样的委员会，1802年众议院建立了作为固定委员会的筹款委员会，1816年参议院成立了作为固定委员会的财政委员会。
后来，支出功能的权限被划到另一个委员会，在1865年，众议院成立了拨款委员会，不久1867年参议院也成立拨款委员会。
当时的委员会只留下收入职能。
但是在国会主导的近150年的时间内并不是没有问题，最大的问题就是如何处理超支的问题，其实只要国会赋予行政机关的拨款在目的，数额和资金来源上进行了限制，冲突就几乎不可避免了。
这样的冲突几乎开始于宪法被批准的时期，并一直延续到现在。
杰佛逊总统在任期间发现很有必要购买军事物资以应对1807年同英国的战争。
因此在1809年法案中，国会允许拨款间的转移。
但是这个法案被滥用了，1870年国会通过总立法来禁止超支。
这个规定在1905年3月3号在总超支拨款法案的第四部分中得到了扩展以应对强制性超支，又在1906年2月法案的紧急超支法案中得到了修改。
这个修改的部分被称为反超支法案。
在20世纪初，财政危机和繁重的工作负担使国会不得不和总统分享它的预算职责。
应国会的请求，塔夫托总统热衷于赞同总统为政府准备的“国家预算”的概念。
预算执行的实际操作在总统和国会的权力斗争中推迟了十年。
1921年通过的《预算和会计法案》开创了联邦预算的现代时期。
其要求总统为整个政府递交一份预算。
并增加一个预算局来以帮助总统编制预算，同时成立审计署来监督行政部门。
1921年《预算和会计法案》通过后的10年里，美国经历了大萧条，富兰克林.罗斯福总统推行积极经济政策以刺激经济，伴随着其他措施的是，一个社会保险计划被创造出来为老年人提供公共养老金。