PPP案例：南京长江隧道工程(BOT模式)

PPP案例：南京长江隧道工程(BOT架构)

项目名称：南京长江隧道工程

项目地点：南京市

建设期：2005年-2010年

运营期：2010年至今

获奖情况：

2013年，中国建设工程鲁班奖；

2014年，国家科技进步二等奖。

项目背景：

南京钟灵毓秀，但长江天堑将城市格局一分为二，江北经济发展因两岸交通不便而受阻碍。市政府提出“跨江发展战略”，借2004年《国务院投资体制改革决定》春风，将南京长江隧道工程列为南京市首个采取项目法人招标模式的重点基础设施工程建设项目。

南京长江隧道是迄今为止中国水下盾构隧道中地质条件最复杂、技术难题最多、施工风险最大的越江隧道，面临着大直径、高水压、强透水、薄覆土、长掘进、高风险等六大世界级技术难题，国内外院士、专家称之为“万里长江第一隧”。

对于南京市政府而言，该项目的建设风险要远远大于项目建成通车后的运营、回报风险，通过公开招标的方式选择有经验、有能力的建设承包商，是项目成败的关键。

项目建设概况：

南京长江隧道工程位于南京长江大桥与三桥之间，连接南京市浦口区——江心洲——主城区，采用“北隧南桥”方式，分别穿越长江主航道和夹江，设计为双向6车道、80公里/小时的城市快速通道。工程全长5853米，其中隧道建筑长度3790米（盾构段长度3020米），采用盾构法施工，盾构直径14.93米；桥梁为独塔自锚式悬索桥，一跨过夹江。隧道、桥梁部分于2005年9月30日正式施工建设，2009年8月22日全线贯通，2010年4月30日全部建成完工，2010年5月28日南京长江隧道工程全线通车，开始收费运营。

项目的特许经营权范围、期限及限制：

（一）特许经营权的范围

1. 过江隧道项目的投资、建设、建成通车后的车辆通行费的收费权（经省政府批准后生效）；

2. 过江隧道项目的冠名权；

3. 过江隧道项目沿线规定区域内的相关配套服务设施（包括饮食、加油、车辆维修、商店等服务设施）的经营权及沿线广告经营权。

（二）特许经营权的期限

特许经营权期限自市政府授权过江隧道公司建设经营过江隧道项目起算，至经省政府批准的过江隧道收费期限届满终止。

（三）特许经营权的限制

过江隧道及其配套设施的所有权属市政府，过江隧道公司在特许经营期间内不得自行处分，也不得以此设定任何担保。过江隧道公司未经政府有权部门同意，不得以转让、出租、质押等方式处分特许经营权，但是过江隧道公司为过江隧道项目建设、经营及维护需要以过江隧道项目收费（益）权出质向金融机构借款的除外。

项目投融资架构图：

项目实施操作步骤：

为克服项目困难，南京市政府采取了有力的组织保障措施，全程参与了项目过程，体现了政府和社会资本之间“伙伴关系、风险分担、利益共享”的PPP精神。项目具体实施的主要操作步骤有：

1.市政府领导挂帅，各部门负责人参加，成立了“南京市长江隧道工程项目协调领导小组”，地方政府以“第一人称”之姿参与项目设计、建设、运营、监管等管理和服务工作，是项目成功的保证。

2.市政府授权市发改委做为牵头部门，事先委托勘察、设计、咨询机构，对项目前期工作进行了认真准备，制定建设方案，经市政府批准后实施。

3.市政府委托中国国际工程咨询公司担任招标代理机构，通过公开招标的方式，依法选定世界500强企业中国铁道建筑总公司为社会投资方的中标人。

4.根据项目实施方案的规定，社会投资人占股比80%，市政府指派南京市交通集团和浦口区国资做为政府方参股股东，共同组建项目公司。

5.项目公司成立后，市政府依据招投标文件的内容，向项目公司授予特许经营权，准许项目公司开始南京长江隧道工程的建设、运营工作。

6.项目公司各股东按照国家注册资本金制度的要求，按股比注入了资本金。其余部分以项目公司名义向银团融资。工商银行江苏省分行营业部为牵头行，中国银行、建设银行、浙商银行等共同组建银团，向项目公司提供了数十亿元银团贷款。

7.项目公司依法向国家履行了项目报批及核准义务，并通过公开招标的方式，选定中铁十四局、十五局等承包商，于2005年正式开工建设，并于2010年建成通车。

8.项目交工验收通过后，考虑到建设风险已经克服，南京市未来将对市区内部的交通设施统一管理要求，市政府通过交通平台公司注资项目公司，回购了社会投资人的全部股份。

9.项目运营5年来，运行良好。

项目融资模式：

1. 项目采取银团贷款的方式，获得工商银行江苏省分行营业部为银团牵头行的金融机构项目贷款。

2. 银团贷款担保模式：建设期股东担保；运营期收费权质押。

项目可借鉴的闪光点：

（一）政府方可以获取的有益项目管控经验

1.该项目是2004年《国务院投资体制改革决定》颁布后，南京市首个采用项目法人招标形式选择社会投资人参加城市大型基础设施建设的成功案例。市政府设立了项目建设协调领导小组，市发改委下设办公室，对社会投资人进行服务，对工程建设全过程进行监管。事实证明，这些举措帮助政府较好地实现了预期的工程建设质量控制目标。

2.项目法人招标体制的创新。在当时国家招投标法规并不明确，为通过充分市场竞争机制选择高水平的社会投资人，南京市政府采取公开招投标方式，在招标文件中公开特许经营实施方案70条内容，明确告知投标企业涉及公众利益条款不可谈判。这些做法均为当进创新之举，也与目前国家发改委、财政部关于政府与社会资本合作伙伴选择的公开、透明机制文件要求规定相符。

3.为切实保障和维护公共利益，确保中标单位高质量、高标准、按工期完成项目建设，以及在项目建成后，公众能够安全、顺利地使用隧道，南京市政府把有效规避风险体现在特许经营实施方案的各个部分。这些好的做法有：（1）要求在设计阶段采用“设计+咨询+施工图纸审查”的双院制模式来降低工程设计风险；

（2）要求采用”盾构机制造+海外专业公司现场监造“模式来降低设备采购风险；

（3）要求中标单位按照招标投标法的有关规定，对工程勘察、设计、设备采购、施工、监理必须进行再招标，以降低工程建设风险；

（4）要求中标单位的法定代表人出任项目公司的法定代表人，以更好地整合中标单位内部资源；

（5）对项目公司采用”行为主管部门行政管理+政府聘请专家团队技术指导“模式进行监管，以确保工程的建设质量和工期。

4.建设风险克服后，政府回购股权，社会投资人将股权转让给市政府国资股东，以利于对地方交通设施统一管理及未来项目统一纳入年次票改革范围。

（二）社会投资方可以获取的有益项目经验

1.正确的项目管理理念。中国铁建在项目启动之初，即举全集团之力投入