土地管理学总论 第二章土地管理原理20171121 讲稿

第二章土地管理原理第一节人本管理原理一、人本管理的概念将人的因素放在第一位，作好人的工作，充分调动人的积极性、主动性和创造性为根本。

二、行为原理人的行为时受人动机支配，动机受需要决定，按照这样的行为规律来管理就是行为管理。

三、动力原理管理要达到预定目标，需要有动力并正确的运用动力，管理需要动力，有了动力才能推动管理，这就是管理动力原理。

动力通常分为物质动力、精神动力、竞争动力。

“以地生财”的动力原理例子：2007年上半年，**市土地出让平均价格为636万元/亩，而区片综合价的最高补偿标准为21万元/亩，巨大差价成为地方政府以地生财的动力。

首先，中国经济转型特别是1994年的财政分权改革使作为行政主体的各级地方政府又成为经济主体，对基层政府官员业绩的考核也日趋偏重于经济产值和经济增长速度等指标。

在这样的背景下，尽管地方政府作为国家权力的具体执行者，要接受上级政府和上级主管部门土地征用政策的执行指令，但是作为地方利益的代表，其首要的任务是发展地方经济，增强地方经济实力。

其次，由于目前农业比较利益偏低，土地非农用与农用相比具有更多的经济收益，下级组织要实现财政收入和经济产值的迅速扩张，就必须将土地资源配置给边际报酬率比较高的部门和产业；再次，县以下各级地方政府，在改革后才进入资本原始积累阶段，尽快完成地方政府的资本原始积累是财政分权后地方政府的重要行为特征，加之中国城市建设欠债太多、基础设施严重不足、居民居住条件急需改善，以地生财就成为地方政府原始积累的最佳选择。

解决途径明确界定公共利益，规范政府土地征用行为提高土地征用补偿标准，完善土地征用补偿机制赋予农民国民待遇，完善社会保障体系建立有效约束机制，避免政府暴力潜能打破政府土地征用垄断，允许非农建设用地入市第二节系统管理原理一、系统管理的概念系统原理：是指运用系统工程技术，分析管理对象在系统中的地位和作用,使整个系统最优化的原理。

(土地管理是一个系统工程)。

系统思维的特点、系统理论对管理学的贡献。

要求在实际工作中，不能孤立地看问题，必须用系统分析的方法，分析实际问题。

指导组织正确处理组织内部与外部、局部与全局、眼前与长远利益的关系。

运用系统分析的方法，确定正确的组织目标（中、长、短期目标）。

指导组织合理运用所需各种要素和资源。

二、整分合原理它是指现代管理要求在整体规划下明确分工，在分工基础上进行有效的综合。

土地管理系统图土地垂直管理体制，主要是指省级以下基层土地部门的用地审批权和领导干部的人事权由地方党委管理为主，改为由上级国土部门管理为主；省到中央并不垂直管理。

省级以下土地管理体制的改革，本意是在一定程度上强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察职能，遏制土地违法行为的发生，但是从改革前后全国土地违法案件的数量及程度来看，涉案总量虽有所减少但大案、要案不断涌现，还存在不少问题。

土地管理实施省以下垂直管理后，虽然人事权上收了一级，但财权和物权仍归所在地政府管，两个“婆婆”一个管人、一个管钱，谁都得罪不起，因此主要精力都放在了协调两个方面的关系上了。

有的地方土地调查显示，一些市、县土地管理部门的领导同志秉公执法、依法行政，其中有些局长因此被撤换，有的省每年撤换达到20－30%。

乡、镇一级土管所在原则上没有切实纳入到土地垂直管理体制中来，再加上其被定性为与财政脱钩的自收自支事业单位，导致基层国土管理游离于垂直管理体制之外。

国家土地督察局（/zzjg/）全国设北京局、上海局、沈阳局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局、西安局。

监督检查土地利用和管理情况、耕地保护责任目标执行情况、国家土地调控政策情况、执行土地管理法律法规情况、农用地转用和土地征收情况、责令限期整改情况、土地利用和管理的调查研究。

三、相对封闭原理相对封闭原理是指在任何一个系统内，管理手段必须构成一个封闭的循环回路，才能形成有效地管理活动。

第三节动态管理原理一、动态管理的概念在土地管理活动中，被管理的对象——土地关系与土地利用始终处在动态变化中，管理系统本身也随着管理目标、管理对象、外部环境的发展、变化而变化。

农地征收问题动态管理原理管理系统的发展变化是由于管理系统内部各组成部分之间相互依存、相互作用的结果，这种关系称为相关关系。

（土地利用动态变化分析）这种相关关系可以分为：完全相关、不完全相关和完全不相关；积极相关和消极相关；正相关和负相关；单相关和复相关等。

进行动态管理，必须在管理系统的发展变化中，找出系统内部各组成部分之间以及系统与外部环境之间的各种相关关系，通过管理，协调好各部分的关系，促进事物向预定目标发展变化，取得管理的整体效应。

为了准确、及时地掌握促进事物发展变化的各种相关关系，必须要做好信息传递和反馈、控制工作。

在自然界和人类社会，信息是普遍存在的。

人的认识过程就是接受信息、加工信息和发出信息的过程。

（1）信息的获取与传输人工信息是以语言、文字和电磁波为载体进行传递和转移。

（2）信息量信息中所包含信息的大小称信息量。

（3）信息的质信息的价值和效用称信息的质。

（4）有效信息能起到应有作用和效果的信息称为有效信息。

（5）管理信息根据管理的功能和管理的技术而组织起来的信息流，就是管理信息。

进行动态管理，必须搞好反馈控制。

要求管理部门不断地收集信息、检索信息、识别信息和加工信息；并根据信息进行决策；使决策变为行动；将决策执行结果与计划目标对比，得到偏差信息，再反馈回决策部门，从而对决策的再输出起调节控制作用。

能不能有效地进行动态管理，关键在于是否有灵敏、准确、有力的反馈。

灵敏：要具有敏锐的感受器准确：要具有高效能的分析系统有力：将经过分析的信息化为指挥中心强有力的行动，并修正原来的管理决策，使之更加符合不断变化的实际情况。

二、动态相关原理委托－代理模型在信息经济学中，不对称信息是指一个经济当事人知道另一个经济当事人所不知道的某些情况，甚至第三方也无法验证，即便能够验证，也需要有所花费。

委托—代理关系泛指任何一种在非对称信息基础之上的交易关系，且将交易中拥有私人信息的一方称为“代理人”，而将不拥有私人信息的一方称为“委托人”。

在土地管理中，上一级政府的计划、规划与土管等相关职能部门处于信息劣势，好比一个企业的董事会，担当着委托人的角色，而地方城市政府则拥有私人信息，好比一个企业的经理，起着代理人的作用。

委托－代理模型在委托-代理模型中，委托人可以有两种办法来使得代理人为其利益而行事。

一是用直接监督和强制命令的办法来控制代理人。

但由于委托人与代理人目标函数的不一致及信息的不对称，这种直接控制的办法将面临巨大的交易成本，委托-代理过程往往不了了之。

二是委托人制定出一套激励约束规则，使代理人出于自身利益考虑而主动追求委托人利益，从而最大程度上消除委托-代理过程中的交易成本。

这就是信息经济学中的管理机制设计理论。

委托－代理模型在市场化改革进程中, 地方政府逐渐出现了与中央政府不完全相同的利益追求曲线。

中央政府代表国家实行耕地保护制度的最大化目标是保障国家粮食安全、生态安全以及保证社会和经济的可持续发展等。

地方政府的主要目标是在不损害中央政府利益的前提下, 发展本地经济、增加地方政府官员的收益( 包括职务升迁、表彰奖励和其他的隐性收入) 等。

耕地保护制度中的委托－代理关系耕地保护中的逆向选择在划定基本农田保护区中, 普遍存在“划远不划近、划劣不划优”的问题，把城镇近郊和交通沿线两侧的优质高产、稳产粮田划作城镇建设预留地。

耕地保护中的道德风险一是采取谎报、虚报和瞒报的手段使耕地非正当流失合法化。

二是在耕地的质量保护上采取消极怠慢的态度。

耕地保护体制障碍的委托－代理分析代理人的激励机制不足委托人对于耕地保护没有一个明确的、可量化的奖励机制（包括提拔职务、经济奖励等），作为代理人的地方政府没有动力去积极实施耕地保护制度。

监督成本过高中央政府观测结果多是由地方政府逐级汇报上来的。

乡－县－市－省级地方政府到中央政府代理链拉得很长，信息的真实度逐级递减。

代理人其他工作的负面影响作为代理人的地方政府除了保护耕地这项任务外，还有发展地方经济、提供公共基础设施服务、中央政府下达的其他工作( 如计划生育工作、就业工作) 等。

三、弹性原理事物往往在随着时间、空间的变化而变化，有效管理必须要依据系统内外条件和环境的变化而随机应变，做到以变应变，这就要求管理者必须留有余地，保持充分的弹性。

建设用地空间管制的弹性原理划定“三界四区”建立健全建设用地空间管制制度是这一轮规划修编的新要求，也是修编和实施规划的重点。

借鉴美国城市增长管理等经验，在市县乡级土地利用总体规划编制指导意见中，明确提出划定城乡建设用地管制边界和管制区域（“三界四区”），确定了划定要求和管制规则。

第四节管理效益原理4.1 效益管理的概念土地管理的目的是为了寻求生态效益、经济效益和社会效益的优化组合，从而取得最佳的整体效益4.2 整体效应原理整体效应就是要通过管理，使整体内部各个组成部分之间相互产生促进作用，以使整体取得最佳效益，奥地利生物学家贝塔朗菲：整体大于各孤立部分的总和。

4.3 规律效应原理规律效应就是按客观规律管理所取得的效应。