论中国乡镇政府与村民委员会的关系问题

论中国乡镇政府与村民委员会的关系问题

作者：赵寿星（韩国启明大学教授）

本站发布时间：2002-11-1

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内容提要：中国乡镇政府与村民委员会的关系问题，说到底是国家与社会的关系的一个缩影。它反映了改革开放以后中国政府对农村治理方式，由依靠国家机关的集中统一管理变为群众自我管理的过程中所出现的问题。实践表明，导致乡镇政府与村委会关系失衡的原因，多半是乡镇政府变“指导关系”为“领导关系”所致。因此，严格按法律厘定二者的角色关系就成为解决二者关系失衡问题的关键，在此基础上，通过参与式民主改革乡镇政府的组织形式，结构形式和治理形式，同时通过培训，提高村民委员会的自治能力和政治水平，才能从根本上理顺乡镇政府与村民委员会的关系。

The relationship between Chinese township/town governments and villager committees is ultimately a relationship between the state and society. It reflects the problems of the Chinese rural governance that has been changed from one centralized administration to one of self-government after reform and opening up. Studies have shown that the most prominent cause for imbalance of the township/town government and villager committees is when the former changes its role of providing guidance to one of rendering leadership. Therefore, defining the roles of the two strictly in accordance to law becomes the key factor to correct the imbalance. Parallel to this, the transformation of the organizational structure, the institutional framework and the governance format of the township/town government through participatory democratic reform and the training of the villager committee to enhance its self-governing capacity and political awareness are also necessary to initiate a relationship that is fundamentally devoid of friction and conflict.

自从人民公社体制解体、乡镇政府恢复重建以及宪法确立村民委员会的地位以来，乡镇政府与村民委员会的关系问题，始终是村民自治实践过程中所面临的一个难题。由于人们在这一问题上存在的认识论上的偏差和农村基层干部在实际工作中存在的方法论上的失误，结果不是变村民委员会为乡镇政府的“腿”，使村民自治徒有虚名，就是使乡镇政府与村民委员会常常处于“顶牛”的状态，对农村基层的稳定造成不利影响。因此，依法对乡镇政府和村民委员会进行制度定位，厘清二者的角色关系，不仅是推进农村基层民主政治建设所必需，而且具有重要的理论意义。

一、从几个案例说起

当前乡镇政府与村委会关系失调，主要表现在以下四个方面：

1、乡镇政府违反《村民委员会组织法》规定的民主程序，擅自委派、指定或者撤换村委会成员。这是一种十分普遍的现象，各地所在多有。例如：

①河南省灵宝县出现过两种情况：一种是个别乡镇政府对自己不满意的新当选的村委会干部不予承认，不肯按该省的村委会组织法“实施办法”及有关规定颁发当选证书；另一种是个别乡镇政府直接任命村委会干部①。

②湖北省南漳县某城关镇，以“减轻农民负担”为由，擅自对全镇21个村的村委会干部进行清编整顿，其中清退村委会干部30人，清退村民小组长34人，违反了法律规定和人民群众的意愿，结果被推上了被告席②。

③重庆市巫山县官阳区，在1998年底至1999年初村委会换届选举中，有4名被群众推选走上村委会主任岗位的村干部，因为不是乡镇领导“圈定”的人选，上

①、②《随意调整、撤换村委会干部——违法》，《人民日报》2000年10月12日第10版。

任后总是得不到区、乡主要领导的支持。1999年11月前后，这4名村委会主任，终因与直接领导发生分岐而被免职①。

④河北省魏县邵村有位党员叫李文堂，在1995年12月村委会选举中当选为村委会主任。由于邵村的这次选举与乡党委的意图相悖，于是乡党委、县委认为邵村搞的是非法选举，李文堂被认为是非法选举的组织者，非但没当成村委会主任，还被县纪委开除了党籍，在外颠沛流离了三年。直到1998年11月26日，邵村发生700

名警察进村抓人，共开了53枪，造成“一死五伤”事件，中央作出了“决策错误，指挥失当，影响恶劣，后果严重”的定性后，李文堂才于1999年1月堂堂正正地回到村里。这时邵村已被分成了四个村，即邵西、邵中、邵东、邵后。李文堂被分到邵西村，也就是“11·26”事件抓的4名妨碍执行公务的犯罪嫌疑人和“一死五伤”者所在村。同年7月1日，邵西村举行村委会选举，李文堂以628票再次当选村委会主任②。说明民意不可违，《村民委员会组织法》是不容玷污的。

⑤海南省琼海市大路镇在1998年10月村委会换届选举过程中，由于村民依法推荐的候选与镇领导内定的候选人不一致，从而引发了镇领导动用警力干涉选举，非法拘禁该镇云荡村依法推荐候选人的部分选民；致使这个村的村委会换届选举搁浅③。

⑥江苏省淮安市王营镇王庄村，1998年11月，经村民会议选举，王士丰当选为村委会主任。2000年6月18日，王庄村与张庄村合并，保留王庄村；王士丰仍任原职。但3个月后，王士丰被王营镇党委、政府不明不白地免去职务，同时任命他人任此职。王士丰认为王营镇的做法有悖村民委员会组织法，将其状告至法院。法院判处王营镇政府“行政行为违法”④。

2、乡镇政府包揽、干预村民自治事务，以加强管理为名，实行“村财乡（镇）管”、“村帐乡（镇）管”，实际上是侵犯了村民的财产权，为平调、挪用村民的公共财产大开方便之门。一些地方甚至发布一些带有强制性的行政指导文件，推行“村财乡（镇）管”或“村帐乡（镇）管”，剥夺了农民的民主权利，引发了村委会与乡镇政府的矛盾。

与之相类似的是“农村合作基金会”的问题。由于“农村合作基金会”多半是乡镇政府牵头搞起来的，聚集资金时非法许愿，承诺以高利率回报。然而，由于经营管理不善，形成呆账，滞账、不良资产。有的省份的农村合作基金的不良资产已

①《巫山县纠正违反〈村委会组织法〉错误决定，四名村主任官复原职》，赵宁章，《农民日报》2000年8月11日。

②《由乱到治的“上访村”》，连继民、张君，《南方周末》2001年1月21日；原载《民主与法制》2000年第1期。

③《大路镇领导走歪路；动用警力干涉选举，非法拘禁侯选公民》，《北京晚报》，1998年11月18日。

④《免职村主任状告镇政府》，《人民法院报》2001年2月26日。