欧盟气候变化政策及其经济影响

欧盟气候变化政策及其经济影响

周剑/何建坤

【英文标题】EU Climate Change Policy and Its Economic Influence

【作者简介】周剑，清华大学能源环境经济研究所博士后；何建坤，清华大学能源环境经济研究所研究员、博导。

【内容提要】欧盟气候变化政策随着《京都议定书》的不同发展阶段而不断向前推进。在这一进程中，它对欧盟经济结构和能源结构构成了挑战，但也为产业结构调整和低碳经济的发展带来了机遇。现阶段，欧盟低碳经济在国际上已处于领先地位，具体表征是低碳转型的产业结构、不断完善的碳交易体系、多层次与多渠道的碳金融服务体系。欧盟在低碳领域的快速发展及其对外推广低碳理念及规则标准的强烈意识，将对世界经济产生深远影响。

【关键词】欧盟/气候变化政策/低碳经济/碳交易/碳金融

近些年来，气候变化问题在欧洲越来越受到重视，已从环保组织关心的问题演变为一个重要的公共政治议题。在国际舞台，欧盟还将气候变化问题列为主要外交议程。欧盟在应对全球变暖的行动中一直以“领导者”自居，并在理论研究、政策设计、产业推广等方面起着积极作用。随着欧盟气候变化政策的不断推进，其内外经济效应逐步显现，将对世界经济产生深远影响。

一、欧盟气候变化政策的演进

欧盟自1993年成立起就对全球气候变化问题给予了特别关注，各成员国纷纷提出了本国的应对政策，欧盟层面也开始协调成员国政策，统一行动。从20世纪末开始，欧盟气候变化政策围绕《京都议定书》的不同发展阶段不断向前推进，在全球和欧盟两个层面同时展开，其进程大致可分为三个阶段。

第一阶段，从20世纪90年代末到2004年，欧盟积极推动《京都议定书》生效。《京都议定书》是《联合国气候变化框架公约》的“实施细则”，其目的是控制二氧化碳等温室气体排放量，抑制全球气候变暖。欧盟对该《议定书》一贯持积极立场，并极力主张全部发达国家都加入这一全球性的制度承诺，希望以此约束各国基于高碳化石燃料的生产方式和生产力，从而扭转全球气候变暖趋势。为此，欧盟在区域内通过统一认识，加紧协调各成员国限制和减少温室气体排放的立场和步调，以保证欧盟在国际气候变化议程中的“一个声音”。欧盟于1998年底举行了环境部长理事会会议，出台了《欧盟关于气候变化的战略》文件，以此表明欧洲对《京都议定书》的基本立场、态度和意见。为兑现京都会议的承诺，欧盟还在区域内为《京都议定书》生效做了政策准备。2000年，欧盟启动欧洲第一个气候变化方案(ECCPI)。在该框架下，欧盟及其成员国以及各利益相关集团都采取了一系列具有成本效益的减排措施，如鼓励使用可再生能源发电、在交通部门推广使用生物燃料、改善建筑物能效等。迄今为止，欧盟各方已实施了35个减排措施，其中包括建立欧盟排放交易体系和进行相关立法。2002年，欧盟通过了第六届环境行动方案(6th Environmental Action Programme)，该方案将应对气候变化问题视为欧盟可持续发展战略的重要内容，并将它列为4个优先环保行动领域的首位。②从此，减排要求开始纳入欧盟农业、能源、区域和科研等政策领域。与此同时，欧盟在气候变化国际谈判中积极协调各方利益，推动达成全球气候变化协议。由于温室气体第一排放大国美国的布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排义务”为

借口于2001年3月退出《京都议定书》，随后澳大利亚霍华德政府也宣布退出《京都议定书》，气候变化国际谈判陷入困境。为化解危机，欧盟运用了其所有的外交力量动员其他国家支持和参与《京都协议书》。一方面，欧盟在与以广大发展中国家为主体的G77国+中国的谈判中表现出较为灵活的态度，促成了“波恩政治协议”（2001年7月）和“马拉喀什协定”（2001年11月）的达成；另一方面，欧盟以支持俄加入世贸组织为条件，拉俄参与《京都议定书》。在欧盟的积极推动下，《京都议定书》最终于2005年2月16日正式生效。

第二阶段，从2005年到2007年底，欧盟积极推动《京都议定书》各项条款措施的落实。在区域内部，欧盟的政策重点是在《京都议定书》的第一个承诺期内找到减少温室气体排放的最有效成本—效益解决方法。为此，2005年10月，欧盟启动了第2个欧洲气候变化方案(ECCP Ⅱ)，其主要提议包括：从2011年起将航空业纳入欧盟排放交易体系，制订降低新车二氧化碳排放量的相关法律，审核现行欧盟排放交易体系并在2013年修订，制定安全运用碳埋存技术的立法框架等。2007年3月，欧洲理事会提出了一项能源和气候一体化决议，该决议在欧盟气候和能源政策方面具有里程碑意义，其核心内容是“20-20-20”行动，即承诺到2020年将欧盟温室气体排放量在1990年基础上减少20%，若能达成新的国际气候协议，欧盟则将承诺减少30%；设定可再生能源在总能源消费中的比例提高到20%的约束性目标，包括生物质燃料占总燃料消费的比例不低于10%；将能源效率提高20%。此外，欧盟委员会还建议各成员国应加大能源外交的力度。欧盟的最终目标是“把欧洲改造成高能效、低二氧化碳排放的经济，催生新的工业革命”。在全球层面，欧盟倡导以多边方式推动各国积极参与应对气候变化的行动。比如，欧盟强调通过规则和标准，以双赢和伙伴关系形式解决各方分歧和矛盾；强调与各战略伙伴在可持续发展、环境、能源和其他资源领域加强接触；主张对新兴大国和发展中国家采取更开放的态度，根

据不同约束力的规范标准整合共同利益，确定各方都可行的解决方法，等等。

第三阶段，2008年以后，欧盟为后京都谈判积极准备。《京都议定书》的第一承诺期截止于2012年，如何构建之后的国际气候制度成为当前国际社会面临的重要课题。根据2007年《巴厘行动计划》及相关安排，国际社会应该在2009年12月丹麦《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议上达成新的国际协定。2008年1月23日，欧盟委员会提出了“气候行动和可再生能源一揽子计划”的新立法建议，也被称为欧盟气候变化扩展政策。③2008年12月12日，欧盟首脑会议通过了一揽子计划，12月17日，欧盟议会正式批准这项计划。欧盟气候行动的一揽子计划既是2007年决议的具体落实，也被认为是全球通过气候和能源一体化政策实现减缓气候变化目标的重要基础。与之前的政策相比，欧盟能源气候一揽子计划更为积极：其一，扩展了欧盟排放交易体系，加大温室气体控制范围。2005年1月1日正式启动的欧盟温室气体排放交易体系(EUETS)是欧盟实现《京都议定书》目标的主要基础和途径，它覆盖了欧盟当时25个成员国，包含近1.2万个排放实体，占欧盟地区温室气体排放量的一半以上。现在该体系正处于第二阶段（EUETS-Ⅱ，2008-2012年），包含了10个部门的二氧化碳排放（电站及其他燃烧设施、炼油、炼焦、钢铁、水泥、玻璃、石灰、制砖、陶瓷、纸浆和造纸）。EUETS-Ⅲ（2013-2020年）行业覆盖范围扩展到石油化工、制铝业和制氨业。其二，突出了可再生能源的重要性。通过对成员国设定约束性目标（提高可再生能源在总能源消费中的比例至20%），欧盟委员会将可再生能源置于欧洲发展低碳经济的中心地位。欧盟认为，发展可再生能源不仅有助于改善气候变化问题，而且还具有丰厚的经济收益和重要的社会意义以及可靠安全的能源供给。其三，在国际舞台上的立场表现出一定灵活性，以此推动全球气候变化进程向前发展。欧盟跳出了美国与中国、印度等国在减排责任方面的冲突困境，大胆提出“捆绑目标”方案：欧盟承诺，若其他发达国家以及排放相对较少、经济较发达的发展中国家“根