银行业监督管理法释义-第一章

银行业监督管理法释义-第一章总则本章共七条，规定了立法目的，银行业监督管理对象、目标、原则，监管者的法律保护，监管独立性，监督管理协调机制及跨境监管合作问题。

第一条为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。

[释义] 本条是关于《中华人民共和国银行业监督管理法》立法目的的规定。

一、立法背景目前，我国已建立起了较为系统的金融体系，金融市场的资源配置效率不断提高。

但是，在金融事业快速发展的同时，金融风险也逐步显现。

在银行领域，不良贷款问题、银行违法经营问题等已经成为我国经济和金融健康发展的隐患，并对国家安全和社会稳定构成了潜在的威胁。

特别是我国加入世界贸易组织后，银行业面临的外部竞争压力逐步增强，如何在经济全球化和金融市场一体化的国际环境中，提高银行业金融机构的风险管理水平和国际竞争能力，已经成为我国社会经济与金融发展中亟需解决的问题。

在这种背景下，为进一步提高银行业的监管水平和银行业金融机构的风险管理能力，促进我国金融业健康、持续地发展，2003年，第十届全国人民代表大会第一次会议决定，对我国现有的金融监管体制进行改革，成立中国银行业监督管理委员会，统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。

由于过去银行业金融机构的监管职能由人民银行履行，有关银行业金融机构监管的一些基本法律规定主要体现在中国人民银行法中。

这次银行监管体制改革后，全国人大常委会已作出决定，由中国银监会履行原由中国人民银行履行的监管职责，对银行业金融机构的监管职责主要由银监会行使。

同时，中国人民银行法和商业银行法修改后，银监会对政策性银行、金融资产管理公司、信托投资公司等金融机构履行监管职责缺乏法律依据，有必要制定《中华人民共和国银行业监督管理法》(以下简称银行业监督管理法)，赋予银监会对银行业金融机构的监管职责。

起草银行业监督管理法既是我国银行监管体制改革后，加强依法监管，提高银行监管水平的需要，也是新的历史时期，我国金融法制建设的发展与深化。

1995年以前，我国的金融监管工作缺乏明确的法律依据，金融事业快速发展的同时，金融风险也在不断积聚。

1995年中国人民银行法和商业银行法的颁布实施，对于规范金融监管、促进我国银行业的健康发展发挥了重要作用。

我国银行业基本建立了风险管理体系，风险管理意识和水平明显提高，银行风险基本上得到了有效的控制。

但是，随着经济全球化和金融市场一体化的发展，金融业务的信息化水平不断提高，我国银行业面临的发展环境也在发生变化。

2001年，我国加入了世界贸易组织，金融业进一步对外开放，金融活动的国际化特征日益明显。

同时，金融创新的深度和广度都在不断扩展。

在这种背景下，银行的经营管理和监管工作面临着许多新的问题。

促进我国银行业的健康发展，维护金融秩序，降低金融风险，保护金融消费者的利益等，客观上需要通过立法规范银行业金融机构的经营管理行为和监管活动，调整各金融主体之间的权利义务。

从国外的情况来看，近年来，随着美国《金融服务现代化法》的出台，金融业混业经营、混业监管成为部分国家金融监管体制变革的方向。

许多国家在改革金融监管体制时，都制定了专门的法律，并依据这些法律成立了相应的监管机构。

如，英国出台了《金融服务与市场法》(2000)，成立了统一的金融监管机构：金融服务局(FSA);韩国出台了《金融监管机构设立法案》(2000)，成立了金融监管委员会(FSC)和金融监督院(FSS)，等等。

二、立法目的法律作为社会上层建筑的组成部分，必须服从和服务于社会生产力的发展。

根据我国银行业发展与监管的实际需要，起草银行业监督管理法既要充分考虑我国金融业对外开放的发展趋势和国际金融业的发展变化，借鉴国外银行监管立法的先进经验，又要坚持同中国的国情相结合的原则，立足于我国银行业稳健发展的实际需要，解决我国银行监管实践中需要法律规范的重大问题。

从我国银行监管体制改革的实际情况来看，这次银行监管体制改革，设立中国银行业监督管理委员会的主要目的，是通过金融监管的专业化分工，进一步加强银行业的监管、降低银行风险，维护国家金融稳定和保护广大人民群众的财产安全。

从其他国家和地区制定银行监管法律的一般经验来看，主要目的也是为了加强监管，保护存款人的利益。

比如，英国《金融服务与市场法》规定，监管机构应尽可能实现维护市场信心、提高公众的金融意识、保护金融消费者和减少金融犯罪等目的。

韩国《金融监管机构设立法案》第一章总则中第一条规定：“通过设立金融监管委员会(FSC)和金融监管机构(FSS)：强化信用市场的稳健性和金融交易的公平性;保护存款人和投资人等金融服务的消费者;以此促进经济的发展”。

香港的《银行业条例》中规定“银行业监管的目标就是促进银行体系的整体稳定与有效运行”。

因此，制定银行业监督管理法的目的之一就是要根据我国金融监管体制改革和金融业发展的实际需要，通过明确银行业金融机构的监管主体，规范银行监管行为、加强监管。

银行业监督管理法的立法目的可以概括为：“加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展。

”加强对银行业的监管，首先要规范监督管理行为。

规范监督管理行为包含两层含义：一是通过法律的形式赋予银行业监督管理机构法定的监管权力，明确监管机构应承担的责任与义务，做到“有法可依”;二是在确定监管机构行使法定的监管权力的同时，对监管机构实施监管行为的权限、方法、程序和要求等加以限定，防止监管权力的不当使用，提高银行业监督管理活动的透明度，做到“依法监管”，防止对监管权利的滥用。

加强银行监管、规范监管行为的目标，是要“防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益”。

“防范和化解银行业风险”是“保护存款人和其他客户的合法权益”的前提和保障，“保护存款人和其他客户的合法权益”是加强监管的归宿。

我国仍处在社会主义初级阶段，经济转型尚需经历一个相当长的时期，金融市场还有待于不断发展完善，在一定时期内，间接融资仍将是我国资金资源配置的主要方式和途径。

据统计，我国金融资产的80%以上是由银行资产构成，近10年银行贷款的增量仍是证券市场融资量的10倍以上。

广大人民群众最主要的金融资产仍然是各类银行储蓄。

银行业能否健康发展，涉及人民群众的财产安全和切身利益，事关我国社会稳定和经济发展的全局。

但是，由于历史因素，我国银行体系积聚了大量不良贷款，对整个社会经济的发展和稳定都构成了潜在的威胁。

加强银行监管首先需要解决的问题，就是要防范和化解银行业的风险，维护经济金融体系的安全，促进我国银行业的健康发展。

防范和化解银行业风险，同时也是银行业监督管理机构实施监管的出发点。

在20世纪80年代以前，国际上银行监管实践侧重于合规性监管，监管的重点是监督检查银行的经营活动和管理制度是否符合相关法律法规的要求。

通过合规性监管，促进银行的稳健经营。

80年代以后，银行监管理论和实践都有了新发展，合规性监管逐步被风险监管所取代。

监管机构在对银行经营管理活动进行合规性监管的基础上，监管工作的重心放在了促进银行建立较为完善的风险管理体系，加强内部控制，降低和及时合理处置银行所面临的各类风险方面。

我国银行监管的实践也历经了从合规性监管向风险监管的转变。

目前，银行监管工作要坚持风险监管、法人监管的原则，在合规性监管的基础上，积极防范和化解银行风险。

银行的脆弱性和外部性是银行监管产生的一个重要原因。

当一家银行倒闭时，受损失的不仅是这家银行的股东，广大存款人的利益也会受到严重损害。

由于存在着信息不对称的问题，在一般情况下，存款人很难对银行的经营活动实施有效的监督管理。

金融监管机构作为公共管理部门，基本职责之一就是代表存款人的利益监督管理银行经营活动，保护存款人的利益。

在我国，保护存款人和其他客户的合法权益既是银行监管的主要目标，也是加强监管、防范和化解银行风险的落脚点。

由于银行的经营活动涉及各类市场主体和大部分的市场活动，为避免存款人和其他客户因与银行市场地位的不对称而受到损害，加强银行监管工作，有利于保护存款人和其他客户的合法权益，进而有利于形成公平的市场环境，培育存款人和其他客户对银行体系的信任和信心，从根本上有助于金融体系的稳定和银行业的健康发展。

第二条国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。

本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。

对在中华人民共和国境内设立的全融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他全融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。

国务院银行业监督管理机构依照本法有关规定.对经其批准在境外设立的金融机构以及前二款金融机构在境外的业务活动实施监督管理。

[释义] 本条是关于国务院银行业监督管理机构监管对象的规定。

国务院银行业监督管理机构即中国银行业监督管理委员会，本法之所以采用“国务院银行业监督管理机构”的称谓，而没有采用“中国银行业监督管理委员会”，主要是，我国法律规范在规范执法主体时，一般不直接点出机构的名称，以避免因机构名称的改变而修改法律，比如证券法采用的是国务院证券业监督管理委员会，保险法采用的是国务院保险业监督管理委员会。

关于国务院银行业监督管理机构的监管对象问题，在本法出台前关于国务院机构改革的说明中曾作出明确的规定。

在国务院机构改革方案的说明中，将中国人民银行对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。

银监会是国务院直属的正部级事业单位，根据授权，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。

2003年4月26日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》中也对国务院银行业监督管理机构的监管对象问题作出了规定，即中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其存款类金融机构等的职责及相关职责。

同日，国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于印发中国银行业监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2003]30号)也明确规定了国务院银行业监督管理机构的监管对象。

《通知》规定：“根据第十届全国人民银行代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发[2003]8号)，设立中国银行业监督管理委员会，为国务院直属正部级事业单位。