区域合作论文政府合作论文

区域合作论文政府合作论文我国区域合作中的政府间协议浅析[摘要]我国地域辽阔，环境复杂多样，地区间经济发展水平差异显著。

因此，加强区域合作，统筹区域发展成为必然。

目前，政府间合作协议是我国最高级别的跨区域合作的制度安排。

上海作为我国经济最发达的城市，已先后与中西部多个省区签订了政府合作协议。

政府间合作协议作为促进上海自身发展和推动上海服务长三角、服务长江流域、服务全国的重要途径和抓手，成效显著。

从目前上海与6个省区的政府合作协议分析来看，存在合作范围狭窄、制度化程度低，协议内容比较抽象、缺乏责任追究机制等问题。

今后尚需从完善制度环境、扩大合作范围、制定合作细节、完善协调和约束机制等方面不断加以完善。

[关键词]政府合作；合作协议；上海中国地域辽阔，各地区在自然环境、资源禀赋、产业基础、人文传统等方面都存在着很大的差异性，地区经济社会发展的不平衡性和东中西三大自然经济梯度带的客观性，构成了中国基本国情的一个鲜明特点。

这既给我国统筹协调地区发展、缩小地区发展差距增添了难度，但同时亦为地区之间开展横向经济联合、取长补短、互利共赢、在更大的地域空间内优化配置资源创造了条件。

改革开放以来，随着20世纪80年代的沿海发展战略、90年代的长江经济带发展战略和西部大开发战略再到本世纪的东北振兴战略和中部崛起战略的深入实施和逐步展开，我国地区发展战略已从非均衡发展战略走向了整体开发、均衡发展的总体战略。

东部发达地区需从欠发达地区获取丰富的资源能源，同时通过产业转移、对口支援、扶贫帮困等途径服务、辐射于欠发达地区；中西部欠发达地区则通过承接发达地区的产业及经济要素的转移，不断向发达地区学习、取经、靠拢，奋起直追。

从政府层面上看，伴随着地区之间横向联系的广泛深入，政府作为地区合作的先导者和合作环境的营造者，府际合作的深度与广度不断得以加强，方式与手段也不断得以创新。

其中，政府间合作协议就是一种重要的合作方式和制度安排。

目前，我国很多省市之间，为寻求稳定的区域合作，促进双方共同发展，纷纷签订政府间合作协议。

上海作为我国经济最发达的城市，已先后与黑龙江、山西、安徽、内蒙古、吉林、广西等多个省区签订了政府合作协议。

深入分析政府间合作协议的性质、特点以及上海开展政府合作协议的现状和问题，对于进一步贯彻落实新形势下国家均衡协调的区域发展战略，促进不同地区之间的共同发展和共同富裕，助推上海“四个中心”建设和服务长三角、服务全国的大局，都有着重大的现实意义和深远的历史意义。

同时也可为其他省市政府间合作协议的签订和推进提供一些有益的借鉴。

一、政府间合作协议的特点与定位（一）特点政府协议，又称为行政契约，是不同行政区划的同级或不同级、同部门或不同部门的行政主体即政府与政府之间因合作的需要，并基于意思表示一致而签订的经济、法律合作或服务协议，但不同于行政法意义上的行政合同[1]。

政府协议是政府行为，双方或多方当事人均为平等的行政主体，所以任何一方都不具有行政优益性。

当然，这里的“平等”是政府级别上的平等，不是民法意义上的主体的人格或意志上的平等。

区域发展的相互依赖理论表明，国家与国家之间、地区与地区之间的经济社会发展不是孤立的，而是彼此依存、相互联系的，因此各国各地区之间应该积极开展经济合作，以谋求共同发展和互利共赢[2]。

为了建立长期稳定的友好合作关系，一些地方政府之间本着“优势互补、互惠互利、合作双赢、共同发展”的原则，签署政府间合作协议。

从法律上讲，政府协议作为一种协议具有一定的强制性，但这种强制性并非国家强制力，也不是国家强制力引起的。

在已经制定行政程序法的大陆法系国家，都已明确具体规定。

如何强化和完善行政契约制度，在我国目前并无相应的法律依据，只能就现实问题和理论原理加以讨论[3]。

因为政府协议的任何一方都没有根据政府协议获得司法保护的权利，这就给政府协议的执行和监督带来了难度。

（二）功能与定位国外学者Helen Sullivan和Chris Skelcher分析了英国地方跨域合作]进的原因，指出政治上、操作上及财政上是影响政府间跨域合作的重要因素；欲促使跨域间问题能获致圆满解决，可以采用契约（contract）、伙伴关系（partnership）及网络（network）三种形态[4]。

我国地方政府间合作最常见的形态即为行政契约，即政府间的行政协议。

政府协议这种方式可以运用于各个合作领域，包括基础设施、能源、交通、产业与投资、商务与贸易、旅游、劳务、科教文化、信息化建设以及环境保护和卫生防疫等。

因此，在区域合作迅速发展的今天，这一形式已成为区域合作的一种主要方式。

因为这种方式既能完整表达双方或多方主体的意志，又有一定的约束力，又没有改变现有的法律制度、法律框架和行政区划等。

事实上，政府协议是以服务与合作为目的而发展起来的一种新型行政行为模式。

目前，我国地方政府间的合作可以分为三个层次：一是组建城市政府联合体，即城市政府在经济、行政、文化方面的合作。

二是经济区内各地方政府间的联合。

如长江三角洲地区政府之间开展的一体化合作实践，并采取了多种合作方式对不同的跨地区事务处理进行了有益的尝试。

三是跨经济区的地方政府合作。

各地方政府之间的合作不再囿于经济区域内，而是扩展到经济区外，形成跨区域合作，加强了合作的广度和力度。

这些不同层次的合作，使地方政府打破了原有行政区域的限制，更有利于形成统一的合作竞争局面。

就我国现行的法规和制度安排上看，政府间合作协议或行政契约是最高级别的跨区域合作的制度安排。

由于资源禀赋和社会经济基础等方面的差异，各地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要。

因此，政府合作协议值得肯定，应积极推广和利用。

二、上海与其他省区签订政府合作协议的现状与问题（一）现状近年来，上海在继续积极开展长三角经济区合作的同时，也开始加强了与其他跨经济区的政府合作，已先后与黑龙江、山西、安徽、内蒙古、吉林、广西等多个兄弟省区签订了政府合作协议，并积极予以推进和落实。

这些合作协议均从双方合作目的、具体领域、合作制度等方面作出了较为详细的规定。

在政府合作协议的指导下，上海与这些省区积极加强沟通和交流，在多个领域展开合作，有力地促进了上海与这些兄弟省区的互利共赢。

政府合作协议作为促进上海自身发展和推动上海服务长三角、服务长江流域、服务全国的重要途径和抓手，成效显著。

（二）问题通过分析上海与6省区的政府合作协议，发现存在的主要问题有：1.涵盖面窄目前与上海签订政府合作协议的6个兄弟省区中，中部、西部和东北的省区各为2个，合计仅占全国除上海以外30个（不包括港澳台）兄弟省市区的20%，尚有4/5的兄弟省市区未与上海签订政府合作协议。

这6个兄弟省区均为能源或资源丰富的欠发达省区，在资源禀赋、产业发展、区位市场等方面均与上海具有较强的互补性，能为上海市提供重要的物质基础和能源资源保障，战略意义显见。

近年来，这些省区努力调整产业结构，除了与能源、资源相关的产业以外，还在金融、服务、人力资源等其他产业和领域积极谋求与上海开展合作，形势喜人，效果明显。

但除此6个省区外，还有更多的资源能源丰富的中西部省区需要上海与之开展稳定持久的政府合作，同时亦有诸多沿海发达省市区需要上海与之建立牢固的府际合作关系，在诸多社会经济发展中的共同领域和共性问题上开展交流、合作与互鉴。

因此，上海应当尽快扩大政府合作协议的省区范围。

这不仅事关上海自身可持续发展的战略诉求，更是上海服务西部大开发、服务中部崛起和东北振兴、服务全国的战略任务。

2.制度化程度低目前上海与6省区府际合作没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立一套功能性的组织机构，还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织上，一般采取集体磋商的形式，缺乏一系列成熟、制度化的机制与组织，制度化程度相对较低。

由于具体的合作涉及政府多个部门，制度化低也使一些具体职能部门协助政府提供直接服务的功能不强，影响合作的开展。

3.协议内容比较抽象从现有的政府合作协议中的各种宣言、协议和意见书备忘录等形式来看，所缔结的政府协议内容大多比较原则和抽象，很多协议的内容仍停留在意愿或认识层面，缺乏具体的目标和措施，还未将协议内容真正转化为具体可操作的合作项目，各方事后应采取的具体措施不多且不尽相同，因而政府协议的履行就很难得到保证。

尽管协议内容有一些原则性和协作性的规定，也有目标性的规定，但如果具体的措施和方法缺失，就难以得到很好的实施。

因为这种行为是跨行政区划的，既没有授权机关的约束，又没有程序性的规定，若再没有具体落实措施，就可能导致为了签订协议而签订协议，规定得不到实施，理想也就成了空想。

此外，在合作内容上，目前的政府协议大都倾向于对短期政绩的追求，缺乏对区域产业链意义上的分工与合作体系的整体性构建，更缺乏在城镇体系、社会保障体系等基础性社会领域的合作。

4.缺少责任追究机制从理论上说，行政机关间签订的政府协议，其有限的强制性来源于相互间的信任、内部压力机制和评价机制，以及出于名誉维护的需要而产生的自我约束力。

这使得政府协议普遍缺乏有效的监督和约束机制。

政府合作协议缺少监督，容易诱发地方政府的机会主义倾向，增加地方政府间的合作成本。

对政府合作协调执行情况缺乏硬性监督和法律约束，以及契约精神在政府层面的缺失，致使政府间合作往往流于形式，效果不甚显著。

三、推进和落实上海与其他省区政府间合作协议的建议（一）进一步健全制度环境作为一种行政行为模式，政府协议与一般意义上的合同是有区别的。

政府协议本身的约束力并不来自于法律的强制力，其主体的平等法律地位决定了在政府协议中，协议各方只能自觉遵守协议，而对于不遵守协议的主体的惩罚，只能限于合作体内部的取消资格等类似措施。

如何强化和完善行政契约制度，目前在我国并无相应的法律依据。

因此，有必要完善相应的法律制度，努力改善地方政府间合作的法治环境，对地方政府之间的合作关系进行法律上的规范和保护，严格维护合作方的利益。

制定政府间关系法不失为一个解决办法，它可以为政府间的合作提供一个科学有效的框架。

政府间关系法必须为区域内地方政府间的合作提供一个科学有效的框架，这有助于地方政府之间在发生冲突时有可供依据的矛盾化解机制，也为打破地方分割、建立全国统一大市场，实现各地方主体之间的公平竞争提供法律依据[5]。

（二）扩大合作范围，强化合作重点过去的很长一段时间，上海利用自身优势与一些欠发达地区的兄弟省市进行合作，是一种单向扶贫式的合作。

今后上海应进一步扩大合作范围，不仅要利用自身优势帮助欠发达省市的发展，也要明确自身的发展劣势，实施互补型合作策略，与更多的具有丰富资源能源优势的中西部省区开展合作，优势互补，双向共赢。

在合作内容上，目前上海与其他省区政府协议中的合作内容非常广，基本涉及粮食、能源、产业、科技、教育、金融、人才等多个方面，但合作重点不突出，需要根据双方的比较优势和竞争优势，进一步加强专门领域和重点领域的合作，避免面面俱到、遍地开花，影响合作绩效的深入。