困难与出路：三江源国家公园 从试点、设立到运行

困难与出路：三江源国家公园从试点、设立到运行

作者：***

来源：《新西部·中旬刊》2020年第09期

国家公园体制机制是一种生态保护、开发利用和人的发展实现“三赢”的先进管理模式，是让生态环境与经济社会发展达到共存共荣的国际惯例和普遍适用的规律。建立国家公园为主体的自然保护地体系，是一个系统工程，其基础和重点在体制。三江源国家公园理应脱离现有的属地管理模式，上划为中央财政事权，由中央直接设立垂直管理机构负责管理。要尽快出台国家层面的国家公园法律法规，保护好当地居民的生存权、发展权以及文化多样性，统筹划定国家公园的生态保护红线，科学整合优化三江源国家公园功能分区，确保三江源国家公园建成具有国际影响力、特色鲜明的自然保护地模式。

国家公园是个专属外来词，它源于生态保护目的，但不仅仅止于此。党的十八届三中全会提出构建中国国家公园体制以来，三江源国家公园成为第一个试点并即将正式设立的中国国家公园。自体制试点以来，在取得显著成效的同时也面临很多困难。要寻找符合实际的出路，就必须从厘清基本概念入手，抽丝剥茧，深挖表象问题的实质，摸索具有中国特色的国家公园体制机制模式。

几个必须首先搞清楚的概念

国家公园体制机制是一种生态保护、开发利用和人的发展实现“三赢”的先进管理模式，是让生态环境与经济社会发展达到共存共荣的国际惯例和普遍适用的规律。洞悉规律的基础和起点必须清楚几个概念。

一是自然资源。我们人类生存和发展离不开自然资源。它的范围很广，包括土地、气候、水、生物、矿产、海洋、能源、旅游等等。它有几个特点：相对于人类的需要在数量上不足，

即有限、稀缺;自然资源各个组成部分在生态系统中既相互联系，又相互制约，共同构成一个有机整体，即山水林田湖草;自然资源总是相对集中于某些区域之中，其数量、质量、稀缺性程度及特性存在地区差异，即分布状态不平衡;大部分自然资源都具有多种功能，包括生产功能、生态调节功能、载体功能和信息功能等，各种功能互为因果、相互依存、相互制约，即功能多样性。

二是自然保护地。某个地源系统的自然资源需要从人类可持续发展的角度悉心照料。自然资源和人文资源相对富集的地方，往往拥有重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的生态功能和文化价值，大家都认为必须实施长期保护，这些地方由各级政府依法划定或确认后就是自然保护地。根据我国最新标准，自然保护地分为国家公园、自然保护区、自然公园三类，国家公园是分量最重的一类，自然保护地如何保护、运营和管理，肯定要从国家公园开始探索。

三是社区。随着认识的深化，与传统意义上的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园不同，人们开始重视保护和发展的主体了，就是人，因为环境保护、生态稳定的出发点和落脚点就是人。三江源国家公园世居的原住民几乎都是藏族同胞，他们拥有灿烂的民族文化，这些文化和环境保护有着千丝万缕的联系。国家公园里，按照一定的社会规范或准则，以一定社会关系和文化维系相联系的人群共同生活的区域就是社区。从这个意义上说，应该把“人”放到“山水林田湖草”这个系统中去，将会更为完整、更为合理。

四是管理体制。保护自然资源、建设维护自然保护地、提升社区居民幸福感不能各自为政，需要有机构负责。那么，由一个机构全面负责还是几个机构共同负责好？一个机构和几个机构的权利赋予多少、承担哪些职能不承担哪些职能、受谁的管理和监督、是一个婆婆好，还是几个婆婆好？这些问题必须提前搞清楚，搞不清楚则后患无穷。某一个机构组织系统的权力划分、职能分配、隶属关系、组织结构等关系模式就是管理体制，要想把国家公园的事情做好，需要探索符合中国实际的，不照抄照搬别人做法的国家公园管理体制。

五是运行机制。就保护地环境保护而言，历史上我国形成了多头管理、条块分割的格局，即一个保护地往往有多个牌子，一个机构里的人身份各异，一个媳妇上面有好多婆婆。每个婆婆的要求不同，喜好不同，造成媳妇不知所措、左右为难、莫衷一是。要想干事，干成事就必须明确一些问题：人财物如何配置才好？如何激励优的惩罚劣的？如何提高一个机构及其组成部分的工作效率？这些问题共同指向了运行机制，即国家公园保护运营各要素之间的结构关系和运行方式。

几年来，全国10个国家公园试点区进行了卓有成效的探索，同时也发现了一些问题和困难，其中尤以三江源为最。由于它是最早开始的、进展最快的、成效最顯著的，同时也是遇到问题和困难最明显的一个，因而也是最具代表性的。

表象问题背后的实质

三江源国家公园自体制试点以来，一些具体问题和困难逐步显现出来。下面以澜沧江源园区为例，通过分析表象问题来探寻其实质。

问题：配套政策尚未出台，国家公园管理类型未明确，省、州、县管理权限、主要职责、机构设置、人员编制等也未明确。

实质：国家公园在中国是个新鲜事物，各地情况千差万别，不宜“一刀切”，只能走“自下而上、从个别到一般”的道路。“自下而上、从个别到一般”就是先由地方探索，探索如何建立一个机构把这些事统管起来，如何划分权限、设置机构、确定领导职数、人员编制数，构建配套政策，然后由国家统筹，根据各地情况出台统一规范，但目前没有出台规范。另外，从实质上说，所有这些探索必须有一个前提：明确财政事权和支出责任。财政事权是某级政府承担的，利用财政资金提供国家公园基本公共服务的任务和职责;支出责任是政府履行财政事权的义务和保障，合理划分中央和地方在国家公园管理上的财政事权和支出责任，是整个国家公园财政体制协调运转的基础，是政府有效提供国家公园基本公共服务的前提和保障。简单地说，就是要清晰界定谁的事，谁来管;谁的事，谁说了算;谁的事，谁出钱。三江源国家公园的现有模式是中央政府直管、委托省级政府代管，即三江源是中央政府的事，青海省政府代管，钱从省级财政出，缺口由中央专项转移支付弥补。以上的问题可以简化为：在财政事权和支出责任不顺的情况下，应由中央政府确定的机构权限、职责、机构、编制的事需要由青海在现有“盘子”里代为确定，这种“确定”具有很大的不确定性和困难。

问题：国家公园适用的国家法律法规暂时缺失，致使诸多问题无法处理。例如三江源源区部分乡镇、村社划入国家公园内，致使水、电、道路等民生工程项目无法避让核心区和缓冲区，规划水、电、道路等民生工程项目难以获批。

实质：核心区和缓冲区是《自然保护区条例》（2017年修订版）规定的三种自然保护区类型中的两种，其中禁止任何单位和个人进入核心区，只准从事科学研究观测活动的人员和设备进入缓冲区。三江源的部分乡镇、村社既被划入国家级自然保护区范围，也被划入国家公园范围。从自然保护区角度看，人都不让进，水、电、道路等民生工程项目肯定难以获批。问题的实质在于：目前，在国家公园等自然保护地缺乏系统、对应、精准的法律法规体系的情况下，只能依据《自然保护区条例》办事。具体来看，包括以下几个方面：其一，迄今为止，我国始终没有统一的国家公园或自然保护地基本法，缺乏宏观的顶层制度设计。现有的自然保护地采用行业部门立法的形式，具有各类型自然保护地的主管部门制定单行法规，形成一种由单行法规的简单集合，单项立法的针对性虽强，但缺乏整体的统一性和协调性。其二，在法律法规级别方面，目前在现行规章制度中，只有自然保护区条例和风景名胜区条例，属于国务院行政法规，其余均为部门规章，层级普遍较低。由于上位基本法的缺失，中央政府对于保护地的管理仅仅具有指导意义，相对于地方政府的行政管理显得十分微弱，使得相关保护工作难以得到顺利开展和落实。其三，已确立的自然保护地法律法规缺乏具体的后续管理制度支持。例如对于自然保护区条例和风景名胜区条例而言，没有相应的发展规划、管理制度、技术手册等后