评析公共选择学派的_政府失灵_论_占绍文

收稿日期:2003-10-20

作者简介:占绍文(1970-),男,湖北黄冈人,西安建筑科技大学人文学院讲师,主要从事公共经济学研究。

宁夏大学学报(人文社会科学版)第26卷2004年第3期(总第118期)

评析公共选择学派的“政府失灵”论

占绍文,陈　晨

(西安建筑科技大学人文学院,陕西西安　710055;郑州大学公共管理学院,河南郑州　450000)

摘要:与众多研究“政府失灵”的学者不同,公共选择学派从理性经济人假设和经济学视角出发,提出了自己对“政府失灵”的理解,并给出了相应的对策。对公共选择学派的“政府失灵”论进行系统分析和评价,不仅有助于我们对公共选择理论有更清晰的认识,而且还会为我国的政治、经济和社会改革提供诸多借鉴。关键词:公共选择学派;政府失灵;中国改革

中图分类号:I106.4 文献标志码:A 文章编号:1001-5744(2004)03-0018-04

一　前言

“政府失灵”是人们长期以来一直争论的一个论

题。早在自由资本主义阶段,亚当・斯密的自由市场

理论和诺齐克的最小限度政府理论已使人们感到政

府的存在是一种必要的恶。到了20世纪六七十年

代,随着西方社会以“政府失灵”为核心的种种社会

危机的出现,学者们对“政府失灵”的讨论达到了高

潮。不同的学者试从不同的视角理解“政府失灵”。

有的学者从政府资源的角度理解“政府失灵”,有的

学者从政府管制和信息论的角度研究“政府失灵”等

等。而公共选择学派则从理性经济人假设和经济学

视角出发来研究“政府失灵”。评析公共选择学派的

“政府失灵”论,不仅有助于我们对公共选择学派有

更清楚的认识,而且还可以为我国的政治、经济的社

会改革提供诸多借鉴。

二　公共选择学派的“政府失灵”论(一)理论前提:理性经济人假设和政治的市场化隐喻传统的政治学研究一般认为,国家和政府是社会公共利益的代表者,政治家和官僚作为国家和政府的代表和化身,自然会关心和追求公共利益。而公共选择理论则认为政治家和官僚同样是追求自我利益最大化的理性经济人。由此假设出发,公共选择理论从市场交换的角度观察政治现象,将政治领域视为由个人利益最大化的政治家、官僚和选民组成的交易市场,政治家、官僚与选民的关系就像经济市场上企业家与顾客的关系一样,政治家和官僚通过“出售”各种政策来换取选民的选票,双方都追求

个人利益最大化。

这正如有学者所指出的,“公共选择理论从其理

性经济人假设出发,破除了以往流行的有关‘政治’、‘政府’、‘政治家’的浪漫观点,政府和政治家都被祛除了‘一心为公’、‘追求公共利益’的诱人面纱,而‘被看成与我们一样的普通人’”[1]

。组成国家政权结构的政治家和官僚,都是具有个人利益的理性经

济人,他们对个人利益的追求已经使国家天然追求

社会公众利益的说法变成一种虚幻的神话。由此,理性经济人假设和政治的市场化隐喻构

成了公共选择学派研究“政府失灵”论的逻辑起点。

(二)主要内容

1.“俘获假说”与政府腐败正如塔洛克所指出的,“拥有政治职位便意味着拥有与之相随的一种‘产权’,这种产权不仅可以用

来立法创租,还可用来增加他人成本”[2]

。具体来

说,政治家和官僚利用公共权力和对社会价值进行重新分权的公共政策在经济市场上创设租金,通过特定利益集团的寻租过程来实现自身利益的最大

化。在寻租过程中,设租的政治家、官僚和寻租的利益集团结成了一种联盟关系,即拥有社会资源分配权力的政治家和官僚为提供租金的利益集团设租,而寻租的利益集团为设租的政治家和官僚提供租金。政府从而成为特殊利益集团谋利的工具。以政府管制为例。政府通过管制这一垄断权力,限制新企业的准入和竞争,为既有企业带来超额的垄断利润,即管制的实施,实际上在很大程度上维持了现有企业的既得利益。从而,政府管制成为孕育政府腐败的温床,即政府管制日益成为各个企业利益集团

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谋求私利的工具。

因此,所谓的“俘获假说”即是拥有社会资源分配权的政府往往成为各种特殊利益集团追逐的对象。通过合法的利益诉求和非法的政治交易,少数利益集团最终将政府俘获,变成他们追求各自私利的工具。政府被少数特殊利益集团“俘获”,必然导致严重的政府腐败,因为“官僚机构被利益集团操纵也即‘俘获’的结果,就是少数特殊利益集团的利益得到不成比例的满足,政府不再是多数的代表,难以对多数负责,社会不公平、非正义的现象难以遏制”[3]。从应然的角度讲,政府的终极目的是最大限度增进社会的公共福祉,而政府被少数利益集团“俘获”所导致的种种腐败现象和社会正义的丧失是政府最大的失败。

2.政府扩张与公共资源的浪费

在公共选择学派中,威廉・尼斯坎宁是研究政府扩张行为最具影响力的学者之一。他在1971年出版的《官僚制与代议制政府》一书中曾指出,“国家只不过是其组成成员实现偏好的工具”[4]。政府对预算最大化的追求即政府的扩张行为导致政府开支的急剧膨胀和公共物品的过剩供给。

尼斯坎宁从政治家和官僚是追求个人利益最大化的理性经济人的假设出发,首先分析了官员个人利益的组成。在尼斯坎宁看来,官僚追求的个人目标有“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大的影响力、轻松的工作负担等”[5]。尼斯坎宁的研究证明,除后两项外,其余目标的实现都与官僚所在机构的预算规模呈单调正相关关系。因此,官僚及其机构追求自我利益的必然结果是政府预算规模的最大化。

政府预算的膨胀必然导致政府机构和开支的膨胀。一方面,政府人员和行政管理费用急剧增长。正如帕金森定律所揭示的,无论政府的工作量是增加了还是减少了,或者已根本没有工作可做了,但政府机构的人数总是按同一速度递增,导致政府人浮于事,过度开支;另一方面,政府预算的最大化导致政府提供的公共物品过剩,高于社会实际需要的公共物品量,造成社会资源的极大浪费。因为在政府机构中,公共物品的生产是按照预算约束产量而不是按照社会需求约束产量进行生产的,官僚们总想把预算最大限度地花费掉,否则剩余的预算不仅要上交,而且还将导致下一年预算拨款的减少。

可见,政府的扩张行为包括预算的最大化、政府机构的膨胀等必然导致政府支出的过度增长和公共物品的过剩供给,其结果必然是公共资源的极大浪费。

3.政府政策效率和管理效率的低下

就政府政策而言,所谓低效率是指“所执行的政策不是最好的政策,换句话说,这种政策不能确保资源的最优配置”[6]。在公共选择理论学派看来,正是由于民主决策程序本身所存在的弱点决定了政府政策往往难以达到最优状态,导致低效率。原因如下:首先,选民与政治家都是理性经济人,这导致政治家的个人偏好往往与广大选民的偏好不一致。由此,政府政策通常体现着政治家和其所偏私的集团利益,而偏离了选民利益。其次,即使政府提供的政策是最好的,但由于选举规则本身的问题,导致最终的决策结果也难以达到最优。针对这种情况,布坎南等学者主张以超多数裁定规则代替简单多数规则,以形成某种一致性的选择。第三,选民的意识常受到组织良好的利益集团的影响,有的利益集团可能还拥有不正当的政治权势,它们利用这种权势影响政府的议案与选民的投票选择行为,从而使政府作出不利于公众的决策[7]。

公共选择理论学派还认为,政府机构内部充满了低效率倾向。造成这种现象的原因有:政府机构内部缺乏竞争而导致低效率;没有激励降低成本导致低效率;由于监督信息不完备而导致低效率等等[8]。

4.寻租与社会福利的净损失

寻租行为的结果必然是社会资源的浪费和社会福利的损失,这表现在三个方面。首先,为了获得政府的特殊保护,寻租者需要花费时间、金钱和精力进行游说。这种对寻租者极有效率的活动,对社会无效率可言。其次,政府部门工作人员为了对付寻租者的游说与贿赂,需要付出时间和精力进行反游说和反行贿。第三,如果寻租行为得以实现,相关的生产者和消费者将由于政府的干预而付出代价,这种代价之和比寻租者所得到的收益还高[9]。

总之,寻租带来的社会成本在某种意义上比寻租带来的非生产性收益还要大。正如奥尔森把分利集团的活动比喻为一群强盗在瓷器店里抢瓷器一样,“一部人虽然多拿了一些,但还会同时打破一些本来大家可以到手的瓷器”[10]。寻租带来的社会福利的净损失也正是如此。

(三)公共选择学派针对“政府失灵”的对策

针对“政府失灵”,公共选择学派提出经济和政治两方面的对策。

其一,在经济方面,公共选择学派主张市场化导向的改革,尽可能缩减公共部门的规模和范围,尽可能最大限度地发挥市场在社会资源配置中的基础性作用。因为“市场的缺陷并不是把问题转交给政府

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