我国非营利组织基本法的立法模式探讨

织的管理在所难免。而无论选择何种立法模式 支撑现行非 来制定我国的非营利组织基本法， 营利组织管理体制的若干法规规章将会被废除 或修改。在此情况下， 选择保障法模式不利于 政府对非营利组织的管理， 也不利于我国非营 利组织的健康发展。 第三， 均衡模式兼顾对非 营利组织的管理和保障功能， 既能够回应社会 对非营利组织积极作用的需求， 又能够回应政 府对非营利组织负面效应的担心。 同时， 与管 理法模式、 保障法模式相比， 均衡模式更有利于 弥补 当 前 我 国 非 营 利 组 织 立 法 体 系 存 在 的 缺陷。 三、法律内容模式：组织 法模式还是行为法模式？ 从法律规范的内容上看， 制定非营利组织 基本法还要在组织法模式和行为法模式之间作 出选择。所谓组织法模式， 是指针对从事非营 利活动的组织主体来设计法条结构的立法模 式。如选择组织法模式来制定非营利组织法， 该法的主要内容涉及非营利组织的界定 、 设立、 变更、 解散或撤销以及组织结构、 组织责任、 法 其法律规范的核心指向是从事非营 律地位等， 利活动的组织； 尽管按照组织法模式制定的非 营利组织法也会涉及非营利行为， 但却仅限于 而对个人的非营利 非营利组织的非营利行为， 行为则不作规定。而如选择行为法模式来制定 非营利法（ 准确地说应当是非营利活动法或非 营利行为法 ） ， 其主要内容则涉及非营利行为 的界定及其种类、 非营利主体、 合法非法的界 限、 行为的方式及法律责任， 其规范的核心指向 是非营利行为而不是非营利组织； 尽管按照行 为法模式制定的非营利活动法也会涉及非营利 组织， 但只是将其作为一种从事非营利活动的 主体来规定。 由此可见， 行为法模式比组织法 模式的立法涵盖面更广、 更具包容性。 在组织法模式和行为法模式之间， 笔者更 倾向于选择行为法模式， 即制定非营利活动法 （ 而不是非营利组织法 ） 作为非营利领域的基 本法。理由如下： 第一， 非营利组织的价值在于其所开展的 119
团体、 民办非企业单位及基金会的非营利组织 ， 法 从而实现我国非营利组织法的法典化 。 二、法律功能模式：管理法模式、 保障 法模式还是均衡模式？ 所谓管理法模式， 是指以加强或便于政府 对非营利组织的管理为主要法律功能的立法模 式。保障法模式则是指以保障非营利组织的权 益（ 包括公民的结社权 ） 为主要法律功能的立 法模式。均衡模式则是指兼顾政府对非营利组 织的管理和保障非营利组织的权益两个法律功 能， 且在二者间基本保持平衡的立法模式 。 需指出的是， 判断一项法律的主要法律功 能是为了加强管理还是为了保障权益， 主要不 在于该法律的立法目的条款的规定， 而在于该 法中加强管理的条款和保障权益的条款的数量 及力度。换言之， 一项法律的主要法律功能与 该法的立法目的并不是一回事， 二者相背离的 现象在现实生活中并不鲜见。这种法律功能与 立法所宣称的立法目的相背离的情况， 在我国 民间非营利组织的三大条例上表现得尤为明 ， 《社会团体登记管理条例 》 显。例如 第 1 条明 ： “为了保障公民的结社自由， 维护社会 确规定 团体的合法权益， 加强对社会团体的登记管理， 促进社会主义物质文明、 精神文明建设， 制定本 ” 据 此， 该条例的立法目的不仅是为了 条例。 “加强对社会团体的登记管理 ” ， 而且也是“为 了保障公民的结社自由， 维护社会团体的合法 。但从该条例的全部条款中， 权益” 很难找到 能够实现“保障公民的结社自由 ” 这一立法目 的的条款， 因此， 尽管保障公民的结社自由是该 条例所宣称的立法目的， 但该条例显然无法发 “保障公民的结社自由 ” 挥 的功能。 类似的情 《民办非企业单位登记管理暂行条例 》 况， 在 和 《基金会管理条例》 中都有体现。 就目前而言， 尽管我国民间非营利组织的 三大条例在其立法目的条款中都表明了其对管 理功能和保障功能的兼顾， 但从其全部条款及 实际功能上看， 这三大条例都属于管理法模式， 而不属于均衡模式， 更不属于保障法模式。 平心而论， 管理法模式、 保障法模式和均衡
模式本身并不存在优劣之分， 只是各有其适用 。 ， 条件 管理法并不等于恶法 也不意味着是落 保障法也不等于良法， 也 后的立法理念的结果， 不见得就体现了进步的立法理念。 诚然， 兼顾 政府管理和保障权益两种功能并保持二者间的 平衡， 是现代法治追求的境界。 但实现这种重 任是落在整个法律体系之上的， 而不是落在某 一项法律之上。 就某一项法律而言， 其法律功 能可以有所偏重， 而不一定非要兼顾政府管理 和保障权益两种功能， 被该法所忽略的法律功 能则由其他法律所承担， 以此实现二者间的平 ， 《消费者权益保护法 》 衡。例如 基本上只规定 而加强对消费者的管理 对消费者权益的保障， （ 防范其滥用权利以保护生产者、 经营者权益 ） 的功能则由其他法律所承担， 而不是一并规定 《 》 。 ， 《消费者 在 消费者权益保护法 之中 可见 权益保护 法 》 重 保 障 而 轻 管 理。 而 与 此 相 对 应， 刑法除了罪行法定等个别原则性条款之外 ， 几乎通篇都在规定犯罪与刑罚 （ 即规定用何种 刑罚打击犯罪 ） ， 而对犯罪人 （ 或犯罪嫌疑人 ） 的权益保护则由其他法律 （ 如刑事诉讼法、 劳 改法等） 作规定。 可见， 刑法明显地重管理而 《消费者权益保护法 》 轻保障。因此， 单就 和刑 管理功能和保障功能并不能保持平衡 。 法而言， 但由于 由 其 他 法 律 来 承 担《消 费 者 权 益 保 护 法》 所欠缺的管理功能以及刑法所欠缺的保障 从法律体系整体上看， 对消费者的管理和 功能， 保障以及对犯罪人的管理和保障依旧能够保持 平衡。由此可见， 选择管理法模式、 保障法模式 或均衡模式， 只关乎立法技术， 而与法律本身的 优劣并无必然联系。 就当前我国法律体系的整体及非营利组织 的立法体系而言， 笔者倾向于选择均衡模式来 制定非营利组织基本法。 第一， 我国缺乏有效 的宪政保障机制， 宪法赋予公民的结社自由缺 乏有效保障， 且现行法律对非营利组织权益保 障明显不足。 若选择管理法模式， 该模式所欠 缺的保障功能则无法被其他法律所弥补， 从而 导致对非营利组织的管理和保障功能在整个法 律体系中的失衡。 第二， 我国正处于社会矛盾 的高发期， 社会稳定方面形势严峻， 而非营利组 织又处于发展初期， 鱼龙混杂， 加强对非营利组
摘要：非营利组织基本法的立法模式问题 ， 从法律形式的角度看， 是选择分散立法模式还 是统一立法模式的问题； 从法律功能的角度看， 是选择管理法模式、 保障法模式还是均衡模式 的问题； 从法律内容的角度看， 是选择组织法模式还是行为法模式的问题。 就我国的实际情 况而言， 统一立法模式、 均衡模式、 行为法模式更为可取。 关键词：非营利组织； 立法模式； 非营利法； 非营利活动法 8860 （ 2011 ） 02011704 中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1009就新中国而言， 民间非营利组织的蓬勃兴 其社会影响力目前还 起只有不到 30 年的历史， 不足以与作为第一、 第二部门的政府、 企业相抗 衡， 但非营利组织在未来的发展已经势不可挡 ， 其积极作用和破坏力也绝对不容忽视 。为保障 非营利组织发挥其积极作用， 防范或限制其消 国家有必要制定非营利组织基本法 ， 为 极作用， 非营利组织活动提供基本的法律框架 。 目前， 我国并没有可称之为非营利组织基 本法的法律文件。以国务院的行政法规作为我 国非营利组织的基本立法依据的做法， 已经无 法适应未来我国非营利组织的发展和建设社会 全国人大及其常 主义法治国家的要求。 为此， 委会有必要把制定非营利组织基本法纳入其未 来的立法规划。 制定非营利组织基本法， 所面临的首要问 题就是立法模式的选择问题。 具体而言， 未来 主要面临 我国非营利组织基本法的立法模式， 如下选择： 第一， 从法律形式的角度看， 是选择
非营利活动， 但非营利活动并不是非营利组织 。 有众多的非营利活动 的专利 在非营利领域， 是由个人和营利组织 （ 企业 ） 完成的。 随着社 会的进步， 个人和营利组织所开展的非营利活 动会越来越普遍。 这样， 采用组织法模式所制 定的非营利组织法， 就无法把非营利组织之外 的非营利活动规范起来， 以该法作为非营利领 域的基本法就会有些名不符实。而采用行为法 模式来制定非营利活动法， 则没有组织法模式 的这种缺陷， 更适宜作为非营利领域的基本法 。 第二， 如果采用组织法模式， 对非营利组织 之外的非营利活动就要靠传统民法来规范 。但 由于传统民法主要是以自利原则为出发点进行 其核心理念是等价交换或补偿， 因 制度构建的， 此， 对于以利他原则为出发点、 不按照等价交换 ， 原则来进行的非营利活动 传统民法就显得很 不适宜。采用行为法模式制定非营利活动法， 则能够为非营利活动确定单独的行为及责任规 范， 从而弥补传统民法在规范非营利活动方面 的缺陷。 第三， 采用组织法模式来制定非营利组织 法， 通常 会 以 注 册 登 记 的 法 人 组 织 为 规 范 对 — —我国现行的非营利组织三大条 例 均 如 象— 此。这把最有活力且数量庞大的没有注册登记 的非营利组织（ 简称未注册组织 ） 排除在外， 从 而影响该法作为非营利组织基本法的根基 。 第四， 如果采用组织法模式且把未注册组 织包括在非营利组织法的适用范围之内， 由于 未注册组织与个人 （ 复数 ） 之间的界限时常很 难把握， 从而无谓地增加了立法的技术难度 。
117
指以一部法律作为非营利组织基本法， 即制定 统一的非营利组织法作为各类非营利组织的基 这部非营利组织法就成为 本法。在此模式下， 非营利组织立法领域内的统一法典。 因此， 统 一立法模式又可称为法典化立法模式 。 从立法技术的角度看， 分散立法模式和统 一立法模式各有优劣。 分散立法模式的优点主要有： 第一， 立法机 关可以根据各类非营利组织的成熟程度分别掌 握立法进度， 立法难度较低。 在我国， 社会团 体、 民办非企业单位、 基金会的发展状况不尽相 同， 对社会的影响力也不尽相同， 采用分散立法 模式可以根据具体情况对各类非营利组织分别 成熟一个制定一个， 其立法难度显然 进行立法， 小于统一立法模式。 第二， 所制定的法律的针 对性较强， 法律规定可以较为细致， 规范密度较 高， 操作性较强。在分散立法模式下， 针对不同 类型的非营利组织分别立法， 所制定的法律有 较强的针对性， 条款内容可以较为精细， 容易避 免法律规范大而空的流弊， 所制定的法律也会 有较强的操作性。 分散立法模式也有其缺点。 首先， 不同的 非营利组织立法之间的规范重复现象严重， 从 而增加对立法资源及执法资源的消耗。 其次， 分散立法模式使非营利组织缺乏一部能够高屋 建瓴、 统揽全局的法律文件， 从而既不利于人们 也不利于 对非营利组织法律属性的整体把握， 非营利组织相互间的身份认同和资源整合 。 与分散立法模式的优缺点正好相反， 统一 ， 立法模式的优点在于 有利于消除分散立法模 式下的规范重复的现象， 对立法资源及执法资 源的消耗较小， 同时统一立法模式必然产生出 一部能够高屋建瓴、 统揽非营利组织全局的法 律文件， 从而有利于人们对非营利组织法律属 性的整体把握， 有利于促进各类非营利组织相 互间的身份认同， 有利于促进非营利组织间的 合作交流及资源整合。 基于上述对分散立法模式和统一立法模式 的优劣分析， 立足于当前我国非营利组织所存 在的问题及其未来发展趋势， 笔者更倾向于选 择统一立法模式作为未来我国非营利组织基本 法的立法模式， 即制定一部至少能够涵盖社会 118
2011 年第 2 期 总第 56 期
江苏行政学院学报 Journal of Jiangsu Administration Institute
ຫໍສະໝຸດ Baidu
2011 No． 2 ， General No． 56
法学研究
我国非营利组织基本法的立法模式探讨
刘太刚
（ 中国人民大学 公共管理学院 ，北京 100872 ）
0910 收稿日期：2010作者简介：刘太刚 （ 1966 — 和非营利组织法 。 ）， 男， 黑龙江伊春人， 法学博士， 中国人民大学公共管理学院教授 ， 主要研究方向为行政法、 宪法
分散立法模式还是统一立法模式的问题， 也就 是选择非法典化模式还是法典化模式的问题； 第二， 从法律功能的角度看， 是选择管理法模式 还是保障法模式抑或均衡模式的问题。 第三， 从法律内容的角度看， 是选择组织法模式还是 行为法模式的问题。 一、法律形式模式：分散立法 模式还是统一立法模式 这里所谓的分散立法模式， 是指针对不同 ， 的非营利组织分别制定法律 以作为该类非营 利组织的基本法。换言之， 在分散立法模式下， 非营利组织基本法并不是单指一部法律， 而是 如社会团体法、 民办非企业单 由多部法律组成， 位法、 基金会法等。这样， 在有关非营利组织的 立法领域， 并不存在统一的法典。所以， 分散立 法模式也可称作非法典化模式。 与上述分散立法模式相反， 统一立法模式