我国广播电视改革历程及未来诉求

我国广播电视改革历程及未来诉求
作者：陈共德
来源：《声屏世界》2008年第09期
改革开放30年来，我国广播电视处于繁荣发展的新时期。

我国广播电视系统坚持正确舆论导向，发挥好广电传媒作为公益性社会文化事业的社会功能和作用。

同时，按照中央的有关部署，大力推行文化体制改革，发展广播电视产业，积极探索精神文明建设的客观规律，大大满足了人民群众的精神需求。

我国广播电视的改革历程
我国广播影视改革是我国改革开放的重要领域。

随着经济领域市场经济体制建立和完善，广播电视领域也逐步实现从计划到市场的体制转型。

改革的初期：1978～1991年
1978年底，以中共十一届三中全会召开为标志，我们党实现了建国以来具有深远意义的伟大转折，进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。

曾经被视作政治工具的广播电视领域也逐步实现了由以阶级斗争为纲的范式向以经济建设为中心的新范式的转变。

在这一过程中，广播影视事业出现了复苏与初步繁荣的局面。

第一，变“二级办”为“四级办”，“一体多元体制”形成。

尽管广播电视由党和政府主办这一根本立场没有变，但却将广播电视的开办权下放到了县级，从而调整了我国广播电视机构的整体布局。

从1984年起，我国实施“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”政策。

新设立的电视台如雨后春笋般地涌现，特别是地市级和县级电视台的成长更加快速。

各地根据本地情况形成了不同的管理体制。

根据调查，各地广播电视体制分成九种：（1）局台合一制；（2）局台分设制；（3）电视台相对独立制；（4）局台同级制；（5）台为局级制；（6）市委直属单位制；（7）两台合一制；（8）广播电视一体制；（9）局属科室制。

第二，实行事业单位企业化管理制度，引进经营理念。

改革开放后，我国广播电视机构开始实施“事业单位企业型管理”，获准从事广告经营活动。

“事业单位企业型管理”的广播、电视媒介，以实行“财务承包”为由，从“事业型管理”向“企业型管理”过渡，在一定范围内进行营利活动，以补充国家预算的削减部分。

而投资小、利益大的广告经营，很快便成为电视台的重要财源。

上海市首先突破禁区，于1979年1月起率先开办电视广告和恢复已停置多时的广播广告业务。

在上海与广东省陆续播出广告后，1979年11月，中共中央宣传部发出《报刊、广播、电视刊登和播放外国商品广告的通知》，指出要调动各方面的积极因素，更好地开展外商
广告业务，从而使广播电视广告合法化。

广告也成了广播电视机构主要的经费来源。

当然，广播电视机构的事业属性还没有改变，其逐年缩减国家财政补助仅具有象征意义，即保证其为事业单位，而非纯商业单位，可享受政治上的优惠。

改革的中期：1992～2002年
1992年召开的党的十四大确定实行社会主义市场经济体制，为广电事业的发展繁荣提供了前所未有的良好机遇。

1996年10月，中共十四届六中全会进一步提出了促进文化体制改革的一系列重要方针，指出：“改革文化体制是文化事业繁荣和发展的根本出路，改革的目的在于增强文化事业的活力，充分调动文化工作者的积极性，多出优秀作品，多出优秀人才。

”改革要“遵循文化发展的内在规律，发挥市场机制的积极作用……改革要区别情况、分类指导，理顺国家、单位、个人之间的关系，逐步形成国家保证重点、鼓励社会兴办文化事业的发展格局”。

特别值得注意的是，2000年10月，中共十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，第一次在党的中央文件中正式使用了“文化产业”概念，要求“完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展”。

第一，改革运营机制，竞争局面出现。

当时，为改善偏远地区电视覆盖的需要，原国家广电部允许像云南、贵州、新疆和西藏的省级电视台租用卫星传输节目，但后来所有的省级电视台发现上卫星后扩大节目覆盖和广告经营的好处，纷纷提出上卫星申请，并获得了广电总局的批准。

从此，中央电视台独家垄断全国市场的局面被打破，广电媒体跨地域传播格局初步形成。

同时，各广电机构积极进行内部机制的改革。

上海市广播电视局按照“小局大公司”的方式，实行企业化管理，在原有“一局二台三中心”格局的基础上，在浦东建立具有独立法人资格的浦江之声广播电台和东方电视台。

东方电视台对内全面实施企业化管理，强调经营机制，讲究成本核算，并在此基础上引进了三资企业的一些先进的管理办法。

第二，改革广播电台、电视台预算管理体制，采取预算包干的管理办法。

从1991年至2000年，经财政部批准，中央电视台和中央人民广播电台相继实行了财务收支预算包干管理办法。

其中，中央电视台实行“核定收支、比例上交、超支不补、结余留用”的预算管理办法，电视台广告收入按预算外资金管理，免缴所得税；每年按照实际收入的13%上缴广电总局，统筹用于广播电视事业发展，同时可按全年实际收入减赞助收入后的3%和6%提取作为职工奖励资金和职工福利基金。

包干办法极大地调动了干部职工的积极性。

第三，以组建大型广电集团为突破口，加快市场整合和结构调整。

为了应对加入WTO后即将面临的国际文化市场竞争，2001年8月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，对新闻出版广播影视业的改革作出全面部署，提出要积极推进文化产业集团化建设，组建一批主业突出、品牌名优、综合能力强的大型文化集团，实行多媒体兼营、跨地区经营，以
此为突破口，加大市场整合力度，调整产业结构，提高文化企事业的竞争力。

到2002年初，共组建了包括中国广电集团在内的广播电视集团12家。

截至现在，我国广播电视集团（总台）共18家。

第四，完善国家文化经济政策，为文化体制改革创造良好环境。

1992年，中共中央下发了《关于加强和改进宣传思想工作，更好地为经济建设和改革开放服务的意见》，要求国务院财经部门要研究解决宣传文化单位税赋过重、收费项目繁多的问题。

为此，1994年经国务院批准，财政部和国家税务总局颁发了《关于继续对宣传文化单位实行财税优惠政策的规定》。

1996年，国务院下发了《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》。

2000年，国务院又发出了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》。

这些规定明确了国家调节文化产业发展的四项经济政策：一是实行税收优惠政策，建立宣传文化发展专项资金。

中央和省级财政从1994年起建立“宣传文化发展专项资金”。

至2000年，中央和省级财政部门共拨付宣传文化发展专项资金近30亿元。

二是开征文化事业建设费。

从1997年1月1日起，全国各种营业性娱乐场所，广播电台、电视台和报纸、刊物等广告媒介单位以及户外广告经营单位，按营业或经营收入的3%缴纳文化事业建设费。

三是实行国家电影经济政策。

四是鼓励社会力量对文化事业的捐赠，还对捐赠的相关政策作了具体规定。

整体推进时期：2002年至今
2002年10月召开的党的十六大加快了我国文化体制改革步伐，党的十七大则对文化发展作出了战略安排。

第一，党中央高度重视文化建设。

党的十六大报告指出：“要深刻认识文化建设的战略意义，推动社会主义文化的发展繁荣。

”报告首次将文化领域区分为“文化事业”和“文化产业”两个方面，要求“抓紧制定文化体制改革的总体方案”。

2004年9月，党的十六届四中全会第一次明确提出了“深化文化体制改革，解放和发展文化生产力”的重要命题，表明党对文化体制改革战略地位的认识更加深入。

2005年12月，中共中央、国务院发出《关于深化文化体制改革的若干意见》，对进一步推进文化体制改革的指导思想、原则要求、目标任务作了全面部署。

从战略和全局上高度重视文化体制改革，把文化作为综合国力的一部分纳入国家发展的总体战略来统筹规划，文化体制改革整体提速、全面推进、硕果迭出是这个阶段文化体制改革最显著的特色和“亮点”。

2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，再次集中体现了这个特色。

党的十七大更是把文化建设提高到了国家软实力的高度，提出要实现文化大繁荣和大发展。

第二，改革试点全面推行。

根据党的十六大关于“抓紧制定文化体制改革的总体方案”的要求，2003年初，中宣部会同文化部、国家广电总局、新闻出版总署等有关部门，在深入调查研究的基础上，拟定了《文化体制改革试点工作方案》。

7月，中办和国办转发了《中宣部、文化部、广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》，正式确定北京、上海、广东、浙江、重庆、深圳、沈阳、西安、丽江等9个省市为文化体制改革综合性试点地区，深圳广电集团、厦门广电集团等35家单位具体承担试点任务。

为了保障试点工作的顺利进行，12月31日，国务院印发《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定（试行）》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定（试行）》两个文件，对文化体制改革涉及的财政税收、投融资、资产处置、工商管理等10个方面的问题提出了明确指导意见，从具体政策上支持和推动文化体制改革的发展。

第三，广播电视改革多项领域实现突破。

按照中央关于文化体制改革精神，我国广电系统联系实际，大胆进行体制和机制创新。

主要亮点有两方面：首先是国有经营性广电机构“转企改制”，成为市场主体。

通过改革试点，各地在实践中成功地找到了国有广电事业单位“转企改制”的三种基本模式。

一是分离改制。

2004年2月，国家广电总局出台的《关于促进广播影视产业发展的意见》提出，广播电视可以把经营性资产从事业体制中剥离出来，面向市场成立公司，与事业部分分别管理、分别运营。

具体来说，可以把电台、电视台、广电集团（总台）的除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目，特别是影视剧的制作经营从现有体制中逐步分离出来，按照产业发展的方向和现代产权制度、现代企业制度的要求组建公司，实行所有权与经营权分离，自主经营、自负盈亏、依法纳税。

如浙江广电集团、南京广电集团、广东南方传媒集团将可经营部分分离出来成立企业性质的有限公司，建立多元产权的现代企业制度。

二是整体改制为企业，如牡丹江广电集团由过去事业性质整体转制为企业，并在此基础上对新闻宣传部分实行特殊制度安排。

三是直接进行股份制改造并进入资本市场，如湖南电广传媒公司、北京歌华集团等。

其次是引进非公有资本，广电事业由政府一家办发展到了社会办。

2004年10月10日，国家广电总局、商务部联合发布《电影企业经营资格准入暂行规定》和《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理规定》，第一次提出社会资本可以成立电影制片公司和电影技术公司，第一次提出外资可以通过合资、合作成立电影制片、电影技术和广播影视节目制作公司。

2005年4月国务院发布的《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》以及7月文化部等五部委联合制定的《关于文化领域引进外资的若干意见》，进一步规定了非公有资本和外资进入文化领域的范围和原则，引导非公有资本进入文化产业。

在国家有关政策的支持下，非公有资本投资文化领域发展迅速。

据统计，2006年全国社会资金、民营资金和外资参与拍摄的影片数量已占75%，参与拍摄电影的民营影视公司达140余家。

我国广播电视的改革经验
30年来，我国广播电视领域的改革主要以渐进式改革为主，实行增量改革与存量改革相结合，实行改革与开放相结合，大大提升了广播电视的综合实力。

我国广播电视的改革经验主要有四条。

一、区分公益性事业与经营性产业的性质。

在广电的发展改革中，必须区分公益性事业与经营性产业这两种不同性质的领域。

所谓经营性领域，就是指可以通过社会化生产达到最佳生产规模，可以通过产业化方式运作，具有营利性特征的广电产品和服务，包括娱乐节目、广告、影视制作、网络传输等行业，其特征和本质是它的消遣性、娱乐性、益智性和营利性。

这类产业生产的产品虽然与一般的产业不同，具有特殊的精神和文化属性，但就其产业角度，具有与一般产业部门一样的经济属性、市场运作方式和产业管理的特征，其生产、流通、消费过程都难以摆脱市场经济规律的制约。

公益性事业具有非竞争性和排他性，不以营利为目的，不是追求商业利益。

正是因为公益性文化产品具有这样的特征，它与经营性文化产品相比，更体现出公共物品的性质。

如果政府不对公益性广电事业的生产给予补偿，使不同类型广电产品的生产者之间实现利益的均衡，那么公益性事业部门的生产就会萎缩，结果导致产品供给的不足。

因此，政府对公益性事业和经营性产业应该有不同的发展思路和投人方式。

从我国的行业性质分类，公益性频率频道更偏重其“事业”性质，而经营性广电行业则应该更多地体现其“产业”性质。

公益性事业应由政府主导，政府必须加大公共财政投人和扶持力度，有时候还要直接在市场上以消费者的身份购买广电产品，作为公共产品分配给大众，提供公共服务。

同时也要充分发挥市场机制的积极作用，提高政府投资的效益和质量。

而经营性产业应由市场主导，政府应该侧重于政策引导和市场规范，让市场发挥其在经营性广电产业资源配置上的基础性作用。

二、实现社会效益和经济效益的统一。

强调广播电视作为一种文化产业的属性，绝不是忽略广电传媒业作为一种社会文化公益事业的属性。

在迈向市场的时候，广电媒介应当牢记自己所肩负的政治责任和社会责任。

党管媒体没有变，广电行业的精神文明属性没有变。

必须正确处理社会效益与经济效益的关系，始终把社会效益放在首位，努力实现社会效益和经济效益的统一，任何时候、任何情况下都要严肃认真地考虑精神文化产品的社会效果，做到对人民负责、对社会负责、对未来负责。

一切广电阵地，一切广电产品，都要坚持正确导向，宣传科学真理，传播先进文化，塑造美好心灵，弘扬社会正气。

这就需要广电传媒业在工作中注意把遵循新闻规律和宣传规律与遵循经济规律和市场规律结合起来，要做到既考虑和尊重新闻规律和宣传规律，又考虑和尊重经济规律和市场规律，只有这样才能实现社会效益与经济效益的统一。

三、理顺政府宏观调控与微观主体运行的关系。

在现行的体制中，长期存在的政事不分、政企不分、管办不分，是影响政府部门和文化单位之间关系的最大障碍。

一方面，政府在微观层面的“越位”现象严重。

虽然许多广电机构单位已经取得了独立法人的资格，具备了独立经营的资格和能力，但政府仍然依靠行政手段掌握着
包括资源分配、生产范围、再生产比例、分配奖励、人事任免等一系列企业经营和运行中的重要权力。

政府在微观层面管得过多过细，管了许多不该管、管不了、管不好的事。

另一方面，政府在宏观层面的“缺位”现象同样严重。

突出表现为：政府部门虽然拥有大量的行政审批事项和行业管理政策，但对于广电事业和产业的发展缺乏整体规划、战略研究、科学方法和长效机制。

因此，要理顺政府宏观调控与微观运行主体的关系，就是要强调政府部门逐步退出广电机构单位的微观运行，从大量行政审批事项中摆脱出来，把属于生产和经营的权力还给微观运营主体。

退出微观领域，并不意味着政府的“无所作为”。

政府同时要逐步加强政府的宏观调控，集中精力把属于政府自己的宏观调控、政策引导、依法行政、市场监管、社会管理和公共服务等管理职能做好，有效地保证广电系统健康有序的微观运行。

四、实现广电事业由一元办到多元办的转型。

过去鉴于国家意识形态安全和正确舆论导向的需要，我国广播电视机构一直实行政府独办。

广电经办主体由政府一家办到社会多元办的思想，也是中央关于文化体制改革精神的重要内容。

李长春同志明确指出：“要充分发挥全社会的力量来发展社会文化。

过去，我们就是靠政府，这个力量是有限的，满足不了，现在就是要找出一个体制来，能够把全社会的积极性都调动起来。

要找个体制，让民间社会力量往文化上投，这样就集中了全社会的力量来繁荣社会主义文化。

”党的十六届三中全会也提出了向社会开放的思想，即要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制，实现投资主体的多元化，放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业和其他行业和领域。

按照中央的精神，广电产业作为特殊产业，可以而且应该向社会开放。

广电产业向社会开放，是广电融入社会的需要。

参与社会分工是产业成熟和现代化的重要标志。

行政垄断不但不利于资源的有效配置，而且对行业本身的长远利益和社会整体利益有害。

近年来广电集团化，基本上是建立在内部资源分工的基础上的。

比如，集团的所有成员都来自系统内部，很少集团能够上市经营或采取股份制的形式经营。

这样不利于广电产业的规模扩大和竞争力的提升。

因此，在广电行业要逐步放宽行业准入制度，打破政府一家垄断局面，积极鼓励和引导多种经济成分进入广播影视产业领域，努力形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展、社会多方力量兴办广电产业的新格局。

未来我国广播电视的改革诉求
我国广播电视虽然经过了30年的改革开放，总体上仍属于行政事业型体制，并没有实现向社会主义市场经济体制的完全转型。

随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济体制的不断完善，传统体制的弊端日益显露，在公共服务、产业发展、政府管理和技术支撑等方面存在的矛盾越来越突出。

未来中国，中国广播影视体制改革要抓住四个矛盾，建立四个体系。

一是抓住公共文化需求全面快速增长与公共文化服务不到位、公共文化产品短缺的突出矛盾，建立广播影视公共服务体系。

当前，人民群众对广播影视的基本公共需求日趋旺盛，而广电所提供的基本公共服务不能满足人民群众的需求。

这个矛盾在农村表现得尤为突出。

这些年来中国公共财政支出只占整个财政支出的30%，公共财政中只有30%投向农村。

而广播影视公共服务所得到财政支持更为有限。

因此，如何通过深化相关体制改革，加大政府投入力度，加大广播电视“村村通”和农村电影放映等重点工程的实施力度，着力构建广播影视公共服务体系是一个重要而又紧迫的任务。

二是抓住广播影视所蕴藏的巨大产业发展潜力与广播影视产业经济不发达的突出矛盾，努力构建广播影视产业发展体系。

根据国外发达国家广电发展的经验，可以预计，随着我国经济社会健康快速的发展，广播影视的产业功能越来越突出，有望发展成为国家新的支柱产业，成为新的经济增长点。

但是，现在中国广播影视产业发展水平不高，产业实力不强，就总体经济实力来说，2007年全国广电业年创收仅1200亿元，无法与西方跨国传媒集团相抗衡，与国内相关行业的经济实力也有相当大的差距。

这不但与广播影视的地位和任务不相称，而且也影响了市场经济和国际文化竞争日趋激烈条件下广播影视宣传教育传播功能的发挥。

因此，必须加快广播影视体制改革，构建广播影视产业发展体系，不断壮大广电的经济实力。

三是抓住广播影视快速发展、社会管理日益复杂与政府管理相对滞后的矛盾，建立政府管理体系。

当前，随着改革开放的日益深入，我国广播影视发展的速度不断加快，发展规模不断扩大，发展领域不断得到拓展。

在发展格局上逐步向社会开放，塑造不同类型的市场主体，已是大势所趋。

广播影视管理已面临着复杂的局面，管理的对象、内容、环境与过去有了很大的不同。

与之相比，政府的管理体制、手段、方式、政策法规等没有发生根本变化，政府管理存在的越位、失位、缺位等问题迫切需要加以解决。

新的形势和任务要求进一步转变政府职能，尽快建立适应社会主义市场经济要求、适应国家行政管理体制改革需要、适应广播影视自身特点的新的政府管理体系，确保政府的宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、导向把握、安全播出等职能充分有效地发挥。

四是抓住数字技术迅猛发展与广播影视科技水平滞后的矛盾，建立广播影视数字技术新体系。

当前世界范围内的模拟技术向数字技术转型已经成为广播影视有史以来最深刻的变革。

这既是广播影视面临的一个严峻挑战，也是一个重大的发展机遇。

在这个挑战和机遇面前，广播影视的体制机制很不适应。

我们必须通过深化体制改革，加快广播数字化、电视数字化、电影数字化的进程，构建广播影视数字技术体系，充分运用科技的力量推动广播影视发展进入新的历史阶段。

广播影视的公共服务体系、产业发展体系、政府管理体系和数字技术体系是一个有机的整体，相互关联、相互支撑、相互促进，共同构成了广播影视发展新体系。

这个新体系是我国广播影视改革的未来目标，也是未来广电人的历史使命。

（作者为国家广电总局发展研究中心产业所所长）。