关于公用事业民营化问题)

一、关于公用事业民营化问题城市公用事业包括城市供水、供热、供气、通讯、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等方面。

长期以来，我国公用事业运营的基本模式是政府投资建设，财政补贴运营，国有企业垄断经营。

由于这种经营模式缺乏竞争机制，导致公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重、服务意识淡漠等等一系列的弊端。

近年来，全国各地纷纷开始了公用事业的市场化改革，其主要内容和基本趋势是，（1）民营化，即从国有企业垄断经营向民营化转变，这是目前公用事业市场化的最基本内容；（2）投资主体多元化，即从单一的政府财政投资向吸收民营资本、国外资本转变；（3）竞争化，即由自然垄断性向竞争性转变；（4）经营化，即在公用事业的公益性基础上向经营性拓展，由事业逐渐向产业转变。

任何改革都具有一定的成本。

对私营企业来说，参与公用事业具有一定的风险，如政府是否守信、投资能否回报等。

这些风险无疑将影响私人利益。

对于公共管理主体来说，需要思考的一个重要问题是，公用事业市场化是否也存在一些损害公共利益的公共性风险呢？我们认为，公用事业的市场化虽然是国际潮流，但公用事业的存在的基本原因，正是基于公共物品消费的非排他性和非竞争性等特性，“这些特性暗示了市场价格机制面临的困境。

”也就是说，公用事业是属于市场机制不能发挥作用或发挥作用不好的“市场失灵”领域。

因此，公用事业市场化的逻辑与公用事业的“公用”属性之间必然存在一定的矛盾。

这种矛盾性使公用事业市场化不可避免地存在一些可能的损害公共利益的公共性风险。

基于公用事业在社会经济生活中的重要性，这些潜在公共风险的后果将可能十分严重。

因此，如何防范和控制这些风险，是正确推进中国公用事业市场化改革过程当中的一个具有重要实践价值的理论问题。

二、动态分析：公用事业民营化的方向及模式在我国现行的法规、规章中，对公用事业及其范围有着不同的界定。

例如，在1993年国家工商行政管理局颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中所称的公用事业，包括“供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输”等行业。

在2002年建设部颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中，将“市政公用事业”界定为“供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施”以及“园林绿化、环境卫生等非经营性设施”。

在2004年建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》中，公用事业包括“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理”等行业。

2005年2月24日，新华社受权全文播发了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。

其中明确指出，应“加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。

”当前普遍认为，我国的公用事业包括：供水、供热、供气、城市公交、排水、污水、垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政公用事业；道路与桥梁等基础设施；电讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。

70年代民营化概念提出及改革探索以来，国内外对民营化实施的具体形式进行了大量研究。

“民营化大师”之称的国外学者萨瓦斯把民营化的方式归为三大类：1、委托授权——有时又称部分民营化，它要求政府持续的、积极地介入，因为国家仍然承担全部责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门。

委托授权通过合同承包、特许、补贴（补助或凭单）、法律授权等形式来实现。

2、撤资——这意味着放弃某一企业、某一职能或某一资产。

像委托授权一样，撤资需要政府采取直接的、明确的行动。

与委托授权不同的是，撤资总体上说是一次性工作。

企业可以作为一个继续经营的实体被出售或赠与他人，也可以采取清算的形式，即关闭并出售剩余资产。

3、政府淡出——与要求政府积极行动的委托授权和撤资不同，淡出的是一个消极和间接的过程，即政府逐渐被民营部门代替。

他在其著作《民营化与公私合作的伙伴关系》中详细描述了提供城市基础设施的三类九种民营化模式，为我国公用事业的民营化提供了可资借鉴的资源。

近年来，我国已经采用的公用事业民营化的形式主要有以下六种：1、BOT模式（Build-Operate-Transfer 的缩写，即建造——运营——移交）。

由投资方建设并专营一定期限最后移交政府的方式。

如：目前国内规模最大的上海竹园第一污水处理厂项目，即由以民间资本为主的投资联合体以BOT形式投资建设并专营20年；北京肖家河污水处理厂；BOT方式融资建设的以焚烧垃圾发电的南海环保发电厂。

2、合资模式。

如：2001年法图昭和水务公司与奉贤自来水公司第三水厂合作成立了上海首家中外合作的昭和自来水公司；合资的新奥燃气公司；2003年首创威水投资有限公司与深圳市投资管理公司合作，法国通用水务公司依据签订的《深圳市水务（集团）有限公司合资合同》，投资29.4亿元于深圳市水务（集团）有限公司，并拥有其40%的股权。

合资模式具有以下优点：一是政府可以融通社会资金，减轻政府财政压力；二是打破了原来的垄断体制；三是民营企业的介入，可以提高效率，降低成本。

3、直接购并。

直接购并非典型的民营化方式。

如：1997年威望迪和天津市合作兴建的天津凌庄水厂。

2002年5月，上海浦东自来水公司50%国有股股权溢价转让于威望迪。

威望迪以20亿元现金，超过资产评估价近三倍的价格，承诺对合资公司1582名员工不进行裁员，保证提供优于现有标准的优质自来水并将保持政府统一定价的条件。

4、纯民营模式。

即由民营资本独家投资建。

2002年9月，由香港亚太环保有限公司独家投资的广州亚太生活垃圾有限公司，与广州市市容环境卫生局签署了合作协议。

根据该协议，香港亚太环保有限公司到2004年将投资约2.8亿元，在广州建立起一座日综合处理生活垃圾1000吨的垃圾处理厂。

从而正式拉开了外资进军中国垃圾产业的序幕。

5、TOT（Transfer-Operator-Transfer的缩写，即转让——经营——转让）模式。

政房投资建设的项目，在一定时期内有偿转让于非政府投资主体经营，政府回收资金可用于新项目建设，并最终拥有项目所有权。

如2004 年安徽国祯环保节能股份有限公司斥资1.6 亿元，以TOT 方式购买了淮河流域第一座城市污水处理厂——徐州污水处理厂30年的经营权。

6、PPP（Public Private Partnership的简称）模式。

为了弥补BOT模式的不足，近年来出现的一种新的融资模式即政府公共部门与民营企业合作模式。

该模式的涵义是“公共民营合作制”，1992年英国最早应用该模式。

主要是为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设，公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成。

这是国际上新近兴起一种新型的政府与私人合作建设城市基础设施的形式，称为国家私人合管公司。

如：2004-12香港地铁公司、北京市基础设施投资有限公司与北京首都创业集团有限公司共同签署了投资原则性协议，决定以PPP 模式合作投资、建设及运营北京地铁4 号线。

7、MBO（Management Buy－out的缩写）模式，意为管理层收购，主要是指公司的经理层利用借贷所融资本或股权交易收购本公司的一种行为。

通过收购使企业的经营者变成了企业的所有者。

由于管理层收购模式在激励内部人员积极性、降低代理成本、改善企业经营状况等方面起到了积极的作用，因而它成为20世纪70－80年代流行于欧美国家的一种企业收购方式。

对中国企业而言，MBO最大的魅力在于能理清企业产权，实现所有者回归，建立企业的长期激励机制，这是中国MBO最具鲜明的特色。

我国更有专家将2003年定为MBO年。

目前，我国已有宇通客车、粤美的、深圳方大、佛塑股份等上市公司试行了MBO 方案。

近来受到了广大经济学家的质疑。

同时，随着民营化改革的进程，我们也要进行一下冷静的反思，吸取以前改革的经验和目前出现的问题。

首先，政府应合理界定公共服务民营化的界限。

对于某些公共性较强的公共服务，如治安、基础教育、医疗卫生等，不应“民营化”；而对于一些可收费物品与服务，如公交、电信等公用事业，则应提倡民营，让市场竞争机制在这些领域充分体现。

其次，要防止国有资产的流失，吸取我国90年代国有企业的股份制改造，造成了数亿资产的流失的教训。

韩志国将资产流失分为三类，认为国有资产流失最主要的原因还在于制度缺失。

最后，要注意改革后的问题。

改革后的效率、服务和产品质量是否改善，经济效益是否提高，以及改革带来的原有部门工作人员安置问题等等。

三、静态分析：我国公用事业民营化改革的制度构想公用事业民营化改革取得成功的关键在于充分引入市场竞争，其核心做法就是在公共产品和公共服务的供给过程引入市场竞争的力量，打破传统的行政垄断，形成多元竞争的格局，从而实现高效率、高质量地提供公共产品和公共服务。

而这一切的实现有赖于一个健全、完善的制度作为保障。

所谓制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。

为建立、健全公平、合理的竞争机制，应朝以下几方面做出努力：1、公平而严格的市场准入制度在一个缺乏竞争、运作不完善的市场经济条件下，公用事业的民营化并不一定能诱导企业资本的投入和经营者努力程度的提高。

要成功地推进公用事业民营化改革，就必须同时注重放开市场准入条件、引入竞争机制。

有效吸引民间资本和外资公平进入公用事业领域，特别是对于公用事业领域中的非自然垄断性业务，尽快取消非国有经济的准入障碍，大力引入民间资本市场准入对公用事业民营化来说，无疑是首要解决的一个问题。

当前普遍存在的问题不是放的过宽而是过窄，排除了大多数企业的参与竞争，所谓的投标招标不过像是西方两党制中的竞选，民众的参与也被排除在外。

因此，许多学者要求放宽市场准入，放宽民营企业和外资企业的市场准入，实现投资主体多元化。

让各种竞争主体在一个公平的舞台上进行竞争。

我在此要补充一点的是，放宽市场准入并不意味着减少对入围企业的资格审查和事后的监管。

在诸多企业中，从充分发挥规模经济效益和优势，并确保服务数量和质量的稳定性出发，政府允许特定一家或几家公司进入某行业，而限制其他企业进入，或从防止过度竞争的做法也是有一定道理。

这里涉及的是一个竞争主体资格问题，也是一个保证公用事业安全、稳定和可持续性发展的问题。

任何一个进入竞争的主体都是报着共同的目的——盈利。

因此，根据英国哲学家、经济学家大卫。

休谟（David Hume）的“无赖原则”，民营和外资企业也可以视为同样的主体。

有效的制度设计目的是能防止和遏制损公利及的“无赖”冲动，对进入的竞争主体要进行严格的准入审查，制定科学合理的市场准入制度和公开招标制度；而不是简单用行政命令和安排，使得公用事业民营化的合法性受到质疑。