试论公共政策在加强社会管理和创新社会管理中的作用

试论公共政策在加强社会管理和创新社会管理中的作用摘要创新社会管理在我国社会转型时期具有重要意义。

创新社会管理格局必然引发公共政策执行主体的变化，创新社会管理模式必然引发公共政策执行方式的变化，创新社会管理机制必然引发公共政策执行工具的变化。

而公共政策执行作为创新社会管理的重要工具，需要转变执行理念，实现主体多元参与，执行方式人本化，执行工具多维化，以适应并促进社会管理的创新。

关键词：创新社会管理公共政策公共政策执行目录1 前言 (1)1.1 公共政策概述 (1)1.2基层党建工作存在的问题 (2)1.3必要性分析 (2)2 加强基层党建工作的措施 (6)2.1解决好基层党组织覆盖问题 (6)2.2推进基层服务型党组织建设 (7)2.3健全党员能进能出机制 (8)3农村党建工作法 (9)3.1“六抓六促” (9)3.2“四个强化” (10)3.3“五个载体” (10)3.4“3+X”培养模式 (11)4 结论与建议 (11)参考文献 (12)1.前言1.1 公共政策的概述一、定义公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案,其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。

公共政策学：运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间，与系统内外诸因素之间进行因果和相关性研究，探索公共政策的规律，以期改进政策系统提高政策质量。

公共政策学是一门新兴的综合性应用学科。

公共政策学以公共部门管理问题的解决为核心，融合经济学、工商管理学、法学、心理学等多种学科相关的知识和方法，创立了一个新的公共部门管理的知识框架，适应了当代公共部门管理实践发展的迫切需要。

公共政策学科的发展正是为了适应政府部门及公务员提升决策和执行能力的需要而发展起来的。

公共政策学的发展趋势在相当程度上影响着公共管理学科的发展和研究方向。

公共政策学自20世纪80年代在中国兴起之后，也获得了良好的发展机遇，发展十分迅速。

二、特征1、价值相关性。

与政策的价值相联系的是其利益相关性，多数公共政策都涉及到对以利益为核心的社会价值的分配。

2、合法性。

政策的合法性应该通过法定程序获得，这种法定程序可以通过立法机关通过，或者经过得到立法机关明确授权的有关部门的认可。

3、权威性。

公共政策的权威性与其合法性紧密相关，而权威性又与强制力相联系。

研究对象中国共产党在十六届四中全会上提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。

２００９年的全国政法工作电视电话会议强调“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”是当前三项重点工作。

２０１１年５月，在中共中央政治局会议上，“社会管理”被提到一个前所未有的高度，“加强和创新社会管理事关执政党的执政地位、国家的长治久安，以及人民的安居乐业。

”因此，加强和创新社会管理势在必行，可以说，创新社会管理是我们党和政府执政理念与方式上的一次变革。

1.2 创新社会管理的本质社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动，但人们对“社会管理”的理解并不是一成不变的。

各家观点主要有：社会管理是对整个人类社会管理，经济―社会二分法中的社会管理，国家�市场�社会三分法中的社会管理，与“经济建设、政治建设、文化建设和社会建设”中的社会建设相对应的社会管理等观点。

而本文认为，创新与加强社会管理作为新形势下从未有过的高度提出，三域视角的界定更为适当，既可以避免政府与社会混淆一体，又可以站在一定的高度统领各领域行为。

社会管理并不是现代国家与社会的专属现象，而是个具有鲜明时代特征的词语。

中国古代社会虽然没有“社会管理”的专有概念，但却有着丰富的社会管理实践，比如在灾荒之年进行救助、赈灾等社会福利活动的传统，民间也有乐善好施的习俗，早在先秦时期的儒道法家等学说中就蕴含着辩证的社会管理思想。

近代中国于２０世纪初就出现了“社会建设”的概念，很多仁人志士并为此进行了理论与实践上的探索。

新中国成立后，中国共产党领导全国人民建设新中国的过程中也开展了很多社会建设，开创了在计划经济体制下进行社会管理的新模式。

但是随着改革开放的实行与逐渐深入，我国社会从一个“整体性社会”转变为一个“多样化社会”，对传统社会管理的内涵与外延都提出了新挑战，需要创新社会管理。

创新社会管理的核心点在于“创新”。

对于创新，著名的管理学大师德鲁克早就指出，在这个要求创新的时代，一家不能创新的现有企业是注定要衰落和灭亡的。

熊彼特认为创新就是一种新的组合，包括采用新产品、引用新技术、开辟新市场、获得新来源、实现新组合。

尽管这些学者对创新的认识是基于企业管理的，但是对社会管理创新亦形成了重要的启发，因此管理创新可以看做是创造一种新的更有效的资源整合范式，以更有效的利用资源以实现目标的活动过程。

而创新社会管理，意味着一种更有效的整合社会资源的范式，实质就是实现社会治理。

联合国下属的全球治理委员会在1995年对治理作了明确的界定：治理是各种公的或私的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。

2. 创新社会管理引起公共政策执行的变化当前我国正处于社会转型时期，社会矛盾加剧，这对政府解决问题的能力提出了更高的要求。

“从统治型、经营型政府向服务型政府的过渡，不仅政府的职能发生了很大的转变，而且治理的手段也发生了较大的改变。

在努力减少服务过度和服务不足的基础上，各级政府更多的开展响应性服务，即及时、有效的响应公众的要求，以解决社会公共问题为中心的服务。

这一变化使公共政策日益成为政府经常使用的治理工具。

”[1]对于现代政府，公共政策已经不争地成为其管理社会公共事务，实现公共利益和公共秩序的主要手段。

在创新社会管理的精神下，公共政策执行必然随之发生变化。

2.1 创新社会管理格局引发公共政策执行主体的变化当前中国的社会结构发生了巨大变化，社会状态更加活跃。

传统中国社会的社会阶层结构是单一的，工人阶级、农民阶级和知识分子阶层构成了所谓的“两个阶级一个阶层”。

在计划经济的背景下，各阶级间的利益是高度趋同的，他们没有根本性的冲突，甚至不存在直接的冲突。

但是改革开放以来，中国社会新的阶层和利益群体纷纷出现，新社会阶层与传统社会阶层之间，新的社会阶层内部由于利益获取模式的不同往往会产生各种冲突与矛盾。

在此时代背景下，社会管理格局需要创新，加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职能，引导各类社会组织加强自身建设、强化服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。

创新社会管理格局带来了公共政策执行主体的变化。

美国著名政治学家戴伊指出：“政策执行就是旨在执行政府立法部门所制定发布的法律而进行的一切活动。

这些活动可以包括创设新的组织机构――新的部、新的局、新的司等等，以便执行新的法律、或者将新的职责和职能授给现有的组织。

这些活动还可能包括制定一些特殊的法规和条令，以便对法律的真正含义作出解释，同时这些活动往往还包括制定新的预算以及招用新的人员来执行新的职责和任务。

另外，这些活动常常还包括对许多个案的裁决。

”［2］林水波和张世贤认为，公共政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立可行的规则，培养目标共识与激励士气，应用协商化解冲突。

［3］因此，政策执行主体对执行效果具有重要影响。

而传统中国公共政策执行主体是单一的，主要由政府行政组织来实现。

政府作为主要甚至唯一的执行主体必然难以满足创新社会管理的要求。

2.2 创新社会管理模式引发公共政策执行方式的变化胡伟把中国政策执行概括为两种不同的方式，即官僚模式和动员模式。

他指出官僚模式是把政策执行的基本动力寄托于官僚制及其组织中的各级官员身上，动员模式指在国家利益、民族利益、社会利益、人民利益等名义下，运用大众舆论、宣传教育、群众运动等手段调动公众对政党、政权和政策的认同、支持和配合，从而加强政治体系的施政能量，促进政策的贯彻执行。

［4］公共政策执行的动员方式与官僚模式在创新社会管理的语境下，都显示了难以适应之处。

政治动员注重的是政治动员对象的政治忠诚和积极性，要求动员对象积极地配合上级组织完成政策任务；政治动员执行的方式是大规模的和短时间的。

伴随政治动员，政策执行总会附带一些政治压力，执行怠慢或者执行不力都会受到相应的惩罚。

［5］动员式执行在革命战争年代与计划经济年代是主要的政策执行模式，也收到了良好的效果。

因为“中国是一个典型的党建国家和党治国家。

现有的政治体系是政党构建起来的，现有政治体系的发展与完善也是由政党直接推动和主导的。

”［6］中国共产党有着动员执行政策的群众基础与能力，但是动员模式政策执行通常采取的途径是运动式的，执行过程轰轰烈烈，舆论宣传强大，大张旗鼓的政治表态，不计成本的完成任务，因此动员式执行虽然行动力较强，但是并不适合常态下政策实施。

中国科层体系的建立，在中国共产党从根据地时期的财经官僚初露端倪，到建立新中国后第一个五年计划时期渐次成型，其后虽遭“文革”打压但仍顽强存在。

改革开放以来，党和政府则对其恢复重建，并一直试图努力完善。

2008年新一届政府尝试的“大部门”制改革，已经是改革以来政府的第六次机构改革了，再次体现了政府理性官僚制化的努力。

所以，对于当前中国政府的日常行政管理大多是通过官僚模式运行的认知，是普遍接受的看法。

官僚制模式的政策执行是按照政策的规范文件按部就班的、一丝不苟的进行，要求执行者忠实地执行政策，但是并不一定以政治表扬与前途的奖励为激励，它激励的内容是法律规范，法律规范的约束力激励他们认真的执行政策；它的执行方式是体制内部、规范和长期的。

公共政策执行的官僚运行模式，在当前中国主要是依赖行政系统的权威，自上而下的科层结构和分权的行政体制。

自上而下的公共政策执行方式成为执行政策的主要途径，这种途径在中央与地方的政策目标一致时，则可以使政策顺利高效执行，而当中央与地方政府存在政治紧张，目标不一致时，就会发生地方政府的选择性执行政策。

2.3 创新社会管理机制引发公共政策执行工具的变化创新社会管理在人口服务管理、经济组织管理、社会组织管理、互联网管理、社会矛盾化解、社会治安等方面需要新的运行机制来实现，包括群众维权机制、突发事件应急机制等，而新机制能否顺畅运行的关键之一是落实情况。

正如莱斯・M・萨拉蒙所说，“公共行动的失败不是源于政府管理人员的无能或渎职，而更多是由于他们使用的工具和行动方式”。