论新《食品安全法》对食品行业监管的法律规定

论新《食品安全法》对食品行业监管的法律规定

[摘要]我国新《食品安全法》出台之前，政府对食品行业的监管范围和职责不甚明确。新《食品安全法》明确了政府及相关职能部门是食品安全的监管主体，在实际的监管过程中，政府应当依照法律落实各项监管措施。宏观调控不仅仅要求加强立法，也要求严格执法。新《食品安全法》对食品质量标准做出了各种具体细致的技术性规定，然而，现实生活中，生产经营者为了达到利润最大化，违法手段层出不穷，监测标准规范再细致也难以防范时时更新变化的违法行为。如何更好地落实新《食品安全法》，保障消费者人身权利，是值得探讨的问题。

我国《民法通则》第89条规定：公民享有生命健康权。生命健康权是每个公民与生俱来的、不可剥夺的基本权利，对其的保护是人类生存和发展的基础，也是保障人权的基本要求。食品质量关系到每个消费者的生命健康权，是衡量一国人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的重要方面，也体现了社会文明和进步。然而，2008年发生的有毒奶粉事件中，相关企业利用法律监管漏洞，生产不合格奶产品，使国内众多婴幼儿的生命健康权受到损害，反映出我国原食品安全法律法规存在着一系列问题。

毒奶粉事件产生的最直接原因就是由于奶产品的源头原料奶中被添加了化合物三聚氰胺所致。据相关资料，三聚氰胺进入人体后，会发生取代反应(水解)，生成三聚氰酸，三聚氰酸和三聚氰胺形成大的网状结构，造成人体结石。事件发生之前，国内的大型乳制品加工企业一般都是通过奶站收购奶农生产的鲜牛奶作为原料奶，原料奶的生产主体主要分布在农村，奶农提供的牛奶从被挤出到运往奶制品生产车间需经过多个环节，但我国法律对这一过程既没有明确的监管规范，也没有明确的行政主管部门，原料奶的质量是否合格主要依赖生产者的自律，原料奶的收购环节处于无人监管状态，这样就存在着巨大的食品安全隐患。

此次毒奶粉事件为我国的食品安全敲响了警钟，也直接促进了新《食品安全法》的制定出台。新《食品安全法》用专章条文对政府的监管责任做出了详细具体的规定，从而使食品生产的各个环节都得到了有效的监督和管理。法律制度的合理构建是施行于社会实践的前提，相信新《食品安全法》的顺利实施和不断完善可以有效地防止食品行业出现质量安全问题。食品的质量至关重要，一旦出现食品安全事故，不仅会对消费者的身体健康造成严重侵害，而且会使公民产生对社会、对政府的不信任感，因此政府必须依靠法律加强对食品安全的监督管理，促使企业生产安全食品。

一、新《食品安全法》监管的法理依据国家依法干预理论

市场经济初期，以密尔为代表的功利主义思想家主张减少政府对经济的干预，以推动资本主义的自由竞争，使市场经济不断发展。之后的古典经济学代表学者亚当·斯密在其代表著作《国民财富的性质和原因的研究》一书中对建立放任式的政府作了系统而全面的论述。斯密认为市场经济具有巨大的优越性，市场机制是一种自我调节的自然秩序，市场可以依靠自身的调节机制来实现对资源的优化配置和社会利益的最大化，国家和政府不应该对市场进行过多干预。

我国实行社会主义市场经济，在市场健康有序的运行下各个主体进行自我调节和自律管理，接受优胜劣汰，本无可厚非且符合市场经济规律。但市场调节从来都不是万能的，市场经济存在无序性、盲目性等固有的缺陷，过分追求自发性调节容易导致种种不正当竞争行为的出现。近年来，国内乳制品市场秩序混乱，竞争不断加剧，各个奶站为了实现私利最大化随意降低质量标准，甚至做出种种违法行为侵犯消费者的利益。由于法律对此缺乏完善而全面的规定，政府的监管地位不明，仅凭市场的自发调节很难保障食品的质量。

食品的质量安全不仅仅关系到生产企业与消费者，还涉及到社会公共领域，具有外部性。

所谓外部性，按照经济学家贝格、费舍尔等人的观点，是指当某种商品和劳务的生产和消费所产生的效应扩散或波及到当事人之外时出现的外部经济效果。也就是说，外部性是独立于市场机制之外的客观存在，它不能通过市场机制自动减弱或消除，往往需要借助市场机制之外的力量予以矫正和弥补。食品安全关系整个社会生活的方方面面，市场主体依靠私力进行监督管理需要花费更多的成本，监管的手段、程度和效果难以保证。仅仅凭借企业自身力量不仅难以克服和解决食品质量缺陷，一旦食品生产的任一小环节出现质量问题，都会对消费者的生命健康权造成极大的侵害，甚至引发社会危机。防止食品安全问题的负外部性，必须依靠法律制度的构建，通过法律对生产企业的不正当竞争行为进行规制，才能保证食品安全。

国家干预理论强调政府代表国家对社会经济生活进行必要的干预和调节，以弥补市场机制本身所固有的缺陷。可以说，市场经济在资本主义国家经历了一个从不干预、很少干预再到有效干预的过程。凯恩斯在《自由放任主义的终结》一文中提到，仅仅凭借市场机制的自发调节是不足以解决市场失灵现象的，国家应积极主动地干预和调节市场经济活动；过度自由的市场会引发人们过多地追逐私利，很难保证公共利益和社会公正的实现。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》一书中指出：今天我们的问题的根本之处不是政府太大或者政府太小。&&我们问题的根本之处在于我们政府的类型错了。我们不需要什么大政府或小政府，我们需要一个更好的政府。说得更加精确一点，我们需要更好的政府治理。

宏观调控，是在社会主义市场经济体制初步建立，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成的新阶段进行的，中央制定的调控措施，采取的调控方式，主要是运用经济的和法律的手段，辅之以必要的行政手段。社会主义市场经济是公有制基础上的商品经济，通过宏观调控，国家可以运用经济手段、法律手段、行政手段对市场进行全面而合理的调节。在三种调控手段中，法律手段是基础，是根本，因为经济和行政手段的运用不仅需要法律手段提供依据，其效力的发挥也需要法律手段提供保障；此外，法律手段符合我国法治事业建设的要求。因此在食品行业，只有构建合理完善的食品安全法律体系，政府对市场进行监管才能有法可依。

政府相关职能部门依法行政存在以下合理性：政府作为公共利益的主要代表，自身具有企业无法比拟的优势地位；对于各类市场机制难以解决的问题，政府在打破原有利益格局和权力结构，建立新的制度体系方面具有不可替代的作用。