政府采购法与招标投标法的比较分析

政府采购法与招标投标法的比较分析
政府采购（Government Procurement），也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需要，在有关财政部门的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。

政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购的管理制度。

（2）政府采购的特点
政府采购具有以下特点。

•资金来源的公共性；
•采购主体的特定性；
•采购活动的非商业性；
•采购对象的广泛性；
•政策性；
•规范性；
•影响力大。

此外，财政部门实行全方位的监督，也是政府采购的一个重要特征。

（3）政府采购的目标
政府采购的目标主要有以下几点。

•加强支出管理，提高资金使用效率；
•宏观调控手段；
•保护民族产业；
•保护环境；
•稳定物价；
•促进就业；
•促进国际贸易；
•加强对国有资产的管理。

此外，规范交易行为，促进公平竞争也是政府采购的重要政策目标之一。

（4）政府采购的原则
政府采购必须坚持下列原则。

•公开、公平、公正和有效竞争原则，这是政府采购的核心原则；
•物有所值原则（Value for Money）；
•推动国内竞争和促进产业发展原则；
•防腐倡廉原则；
•支持政府其他政策的原则。

此外，国民待遇和非歧视性原则是己经加入世界贸易组织（WTO）的《政府采购协议》成员必须遵循的两个重要原则。

（5）政府采购的程序
国际经验表明，各项采购无论采取什么方式，也不论涉及多大金额，都要按规定的步骤进行。

一个项目的完整采购程序包括以下几个阶段。

•确定采购需求；
•预测采购风险；
•选择采购方式；
•资格审查；
•执行采购方式；
•签订采购合同；
•履行采购合同；
•验收；
•结算；
•效益评估。

在以上10个阶段中，前6个阶段构成合同形成阶段，后4个阶段构成合同管理阶段。

（6）政府采购的方式
•按招标范围划分为：公开招标采购、选择性招标和限制性招标；
•按是否具备招标性质划分为：招标性采购和非招标性采购；
•按采购规模分类划分为：小额采购方式、批量采购方式和大额采购方式；
•按运用的采购手段划分为：传统采购方式和现代化采购方式；
•按招标所经历的阶段划分为：单阶段招标采购和两阶段招标采购。

（7）政府采购的分类
•按采购对象的不同划分为：货物采购、工程采购和服务采购三类。

•按供应商所在地域划分为：国际性招标采购和国内招标采购。

前者的适用条件是：采购实体所在国家或地区已加入国际或区域性政府采购协议，按协议规定必须采用国际性招标采购的；采购实体所在国家或地区虽未加入国际或区域性政府采购协议，但国内供应商不能满足采购需求的。

后者的适用条件是:采购实体所在国家或地区未加入国际或区域性政府采购协议，凡是在本国或地区能够组织生产或承建并能满足采购需求的项目：或采购实体所在国家或地区虽已加入国际或区域性政府采购协议，但预期国外供应商对采购项目明显不感兴趣，或国外供应商在国内没有相应的售后服务机构的。

•按采购手段的先进性划分为：传统采购方式和现代采购方式。

传统采购方式是指依靠人力完成整个采购过程的一种采购方式，如通过报刊杂志发布采购信息、采购实体和供应商直接参与每个采购环节的具体活动等。

适用于网络化和电子化程度较低的国家或地区。

现代采购方式也称网上采购或电子采购，是指主要依靠现代科学技术的成果来完成采购过程的一种采购方式，一般通过因特网发布采购信息，网上报名、浏览、下载标书和网上投标等。

适用于网络化和电子化程度比较发达的国家和地区。

•按招标阶段的不同划分为：单阶段招标采购和两阶段招标采购。

单阶段招标采购是指要求供应商一次性提交包括技术标和价格标在内的投标文件以确定中标供应商的采购方式。

一般招标采购均属单阶段招标采购。

两阶段招标采购指采购方在不可能拟定有关货物或工程的详细规格，或不可能确定服务特点的情况下，要求供应商在第一阶段提交不含价格的技术标，在第二阶段提交最终的技术标和带报价的投标书的采购。

其适用条件是：大型复杂或技术升级换代快的高新技术产品和特殊性质的工程。

•按政府采购的集中程度划分为：集中采购、分散采购和半集中半分散采购三种方式。

在规定限额以上或采购目录范围内的采购应采用集中采购方式。

在规定限额以下或采购目录范围之外的采购一般由采购实体分散采购。

目前各地推行的定点采购实际土属于半集中半分散采购。

•按政府采购机构的参与程度划分为：政府采购机构直接组织的采购和委托招投标机构采购两种方式。

前者适用于技术规范和要求相对稳定，批量大，规模效益显著的商品、服务和小型工程采购:后者适用于技术性能复杂且升级换代快的大型设备、专用设备和高新技术产品以及大型建筑工程的采购。

（8）政府采购法与招投标法的关系
政府采购和招标投标在我国虽然都已经具有各自的法律体系，但两者在总体上却有许多相同的地方。

首先，从法律角度的界定来看它们的基本目标一致。

都是为了保护国家和社会公共利益，保护招标投标当事人的合法权益，提高经济效益，规范采购程序和采购人的行为。

其次，它们最终完成的任务大体相同。

即用比较通俗的解释是，采取规范的程序，在尽最大努力节约资金的前提下，选择理想的供应商。

再有，它们的工作所采取的方式很相似。

一般都是运用法律规定的固定方法，按照一定的运行模式，在有关方面的监督和制约下，完成既定的采购任务。

但是，作为不同规范范畴的政府采购和招标投标，两者是有严格区别的。

我国的《招标投标法》规定了招标投标应当遵循的程序，也规定了违反这些程序应当承担的民事责任，并规定在中华人民共和国境内的招标投标活动都应当遵守该法的规定，当然也包括政府的招标采购行为。

这就决定了《招标投标法》与《政府采购法》存在着密切的联系。

从国际上看，世界各国都很重视《政府采购法》的立法，在《政府采购法》中规定一般情况下政府采购应当招标采购，并且规定招标的具体程序，不再单独制定《招标投标法》。

对我国《招标投标法》产生重大影响的世界银行招标程序也是这样处理的，规范世界银行招标行为的最高文件是《世界银行贷款项目采购指南》，该指南规定世界银行贷款项目采购可以采用的方法。

当然，一般情况下应当采用国际竞争性招标（International Competition Bidding-ICB）进行采购，并且具体规定了招标的程序。

因此，《招标投标法》与《政府采购法》确实容易产生混淆。

但我国采用了《招标投标法》与《政府采购法》分别立法的模式，使两个法产生了较大的区别，因此，必须分清两者的关系。

①规范的主体不同
《政府采购法》规范的主体是各级国家机关、事业单位和团体组织。

政府部门用于自身消费的采购和政府投资用于公共事业的采购都应当由《政府采购法》规范。

具体地讲，“政府部门自身消费”是指中央政府，地方政府、政府建立的各类饲坝、机构及服务性企业对办公设施和物品的购买。

“用于公共事业的采购”是指由政府投资建设的基础设施和经营的项目、企业等，如电站、供水、供电和通信等企业的开办和经营。

1999年财政部发布的《中华人民共和国财政部政府采购管理暂行办法》（财预字[1999]139号）第2条规定：“各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体（以下统称采购机关）使用财政性资金办理的政府采购，适用本办法。

本办法另有规定的除外。

前款所称财政性资金，包括财政预算内资金和预算外资金。

”因此，《政府采购法》规范的主体主要是政府机关，如果事业单位和团体组织使用财政性资金则也应受该法规范。

而《招标投标法》规范的主体则无限制，任何主体在进行货物、工程、服务采购时都可以采用招标投标的方式。

依照《招标投标法》的规定，“招标人是依照本法规定提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织。

”因此，凡是在我国境内进行的招标投标活动，包括政府机构、国有企事业单位、集体企业、私人企业、外商投资企业以及其他非法人组织等，都可以成为招标人，受《招标投标法》的规范。

我国《招标投标法》虽然对强制招标做了规定，但应当认为强制招标是一种特殊的情况。

除强制招标的项目以外，采购行为是否采用招标方式，由采购人自己决定。

因此，所有强制采用招标的建设项目管理单位和自愿采用招标采购的其他民事组织部受《招标投标法》的规范；并且，《招标投标法》不但规范采购（招标）主体，也规范销售（投标）主体，这也与《政府采购法》规范的主体不同。

②规范的行为不同
《政府采购法》规范的是政府采购行为，而《招标投标法》规范的是招标投标行为。

两者的区别有以下几点。

•行为的性质不同
政府采购，是指采购机关以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程和服务的行为。

而招标投标，是在市场经济条件下进行大宗货物的买卖、工程建设项目的发包与承包，以及服务项目的采购与提供时，愿意成为卖方（提供方）者提出自己的条件，采购方选择条件最优者成为卖方（提供方）的一种交易方式。

政府采购行为是一种行政行为，在一般情况下，招标投标行为被视为民事行为（因为政府的招标采购被视为一种特殊的招标行为），政府的干预应当是非常有限的，我国《招标投标法》对此有许多规定。

•行为的范围不同
《政府采购法》只规范国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金的采购行为；而《招标投标法》则规范所有的招标投标行为，既包括政府的招标采购行为，也包括投标的销售行为。

《政府采购法》规范的采购行为，也包括采取其他的采购方式，如询价采购、竞争性谈判采购和单一来源采购等。

因为招标虽然是政府采购制度要求的最主要程序，但是，它并不是政府采购唯一的程序。

事实上，哪种方式最为经济有效，哪种方式就应成为政府采购的方式，但需要规范和限定，同时以法规的形式确定下来。

•行为的运行过程不同
招标行为的起点是发出招标公告（或者投标邀请书），通过投标、评标和中标，授予合同标志着中标过程的结束。

而政府采购行为从管理采购计划开始，通过规范采购计划的审批，合同条件的审查，采购方式的确定和采购程序的操作，签署合同，履行合同，最终到采购结果的审查。

因此，政府采购制度所涉及的范围更广，管理的实践更长，对政府采购管理部门的要求也就更高。

③强调的法律责任不同
虽然《政府采购法》与《招标投标法》都涉及民事责任、行政责任和刑事责任的规定，但两者的侧重点是不同的。

由于《政府采购法》规范的是政府的采购行为，强调政府机关如何管理规范政府采购行为，因而它强调的是行政责任:而《招标投标法》将招标投标行为视为是民事行为，因而强调的是民事责任。

④采购机构设置不同
对招投标而言，国家批准设立的有建设、水利、公路、电力、医药甚至专项设备等方面的各类招投标机构，分别负责各项工程、材料及设备的采购。

而政府采购仅在每一个行政区划单位成为一个机构，并且担负所有政府采购项目的实施。

⑤采购包含具体内容不同
必须进行招投标的内容主要包括各类工程和重要设备、材料，而政府采购明确规定把货物、工程、服务纳入自己的采购范围。

⑥组织形式有区别
招投标组织是由业主、代理机构和投标人组成的，有时甚至是两方组织完成采购活动。

而政府采购则是由政府采购机构与其他三方共同组织采购工作。

⑦结果不同
政府采购资金节余全部归财政并充分实现了反腐倡廉（其中主要是对国家行政和具有事权人员的职务犯罪而言）。

这些情况通常的招投标是没有的。