农村公共产品供给制度创新研究

农村公共产品供给制度创新研究

新中国成立以来，农村公共产品供给制度得到不断完善，但在新的历史背景下仍然面临不少的问题。针对存在的问题，为更好地满足广大农民对公共产品的需求，必须建立城乡统筹的公共产品供给制度，构建多层次的农村公共产品供给机制，构建公开、透明和民主的农村公共产品供给决策机制，实现农村公共产品提供与生产的适度分离，进一步健全和完善农村公共产品供给的相关法律、法规。

农村公共产品是指为满足农村公共需要，在农村范围内消费的具有非竞争性、非排他性和收益外溢性的产品和服务，它分为纯公共产品和准公共产品。农村的纯公共产品包括农村基础设施、环境保护、义务教育、公共卫生以及社会救济等；农村的准公共产品包括农田水利建设、农业技术服务和职业教育、农村电网建设、农村医疗等。新中国成立以来，农村经济体制发生了巨大变化，但以制度外筹资为特征的农村公共产品供给制度并没有实质性改变。这种公共产品供给制度既给农民带来了沉重的负担，又造成了农村公共产品供给的低效率，抑制了农村经济社会的发展。农业税取消后，原来的制度外筹资方式开始失效，农村公共产品供给制度及其运行面临的问题更加突出。在此背景下，对农村公共产品供给制度问题进行探讨具有特别重要的现实意义。

一、农村公共产品供给制度的历史变迁

新中国成立以来，农村公共产品供给制度经历了一个历史变迁过程。合作化时期是中国农村公共产品供给制度的形成时期。农业合作化经历了农业生产互助组、初级农业合作社和高级农业合作社3个发展时期。在互助组阶段，主要通过“私有公用”或公共购买的途径，满足农民对公共产品的需要。到了农业合作社阶段特别是高级社阶段，开始实行“五保”制度，农村合作医疗制度也开始形成。在农村集体和农民自身供给公共产品的同时，政府也履行了一定的农村公共产品供给职能。

在人民公社制度下，农村公共产品的供给责任几乎全部由公社（包括下属的大队及生产队）承担，广大农民成了大部分农村公共产品的生产者和成本承担者，人民公社或生产大队代为农民统一表达对农村公共产品的需求。农村公共产品主要依靠制度外筹资。在农村公共产品的管理与监督方面，这一时期基本上是公社内部（包括下属队）的自我管理、自我监督。

改革开放后，农村公共产品的供给本质上依然是农民“自给自足”。农民需求得到一定程度的表达，但行政主导的决策机制依然是自上而下进行。在农村公共产品筹

资方面，

“三提五统”成为这一时期的制度外资金来源，农民负担转为显性。在供给主体制度方面，由于乡镇政府和村民委员会财力有限，大部分农村公共产品只好依靠农民自我供给。在供给决策制度方面，虽然农民对公共产品的主动性需求大为提高，但农村公共产品供给却不是根据农民真实的需求表达，而是根据农村基层政府官员的政治需要。在农村公共产品筹资制度方面，由于乡镇财政筹资能力非常有限，通过制度外筹资成为必然。在农村公共产品生产、管理和监督制度方面，这时期的管理和监督主体相对多元，同时也出现了乱收费、乡村负债加大、农民负担加重等问题。

农村税费改革时期，农村公共产品供给制度出现了局部调整，但全新的供给制度尚未形成。[1]通过农村税费改革，制度外筹资的“口子”被堵上了，农民负担切实降了下来，但农村公共产品的资金来源问题没有得到很好解决，使得农村公共产品的供需矛盾更为突出。这一时期地方政府供给农村公共产品的能力明显不足，为此，中央政府逐步加大了在农村公共产品供给中的责任，其他供给主体的作用更加凸显；中央与省级财政投入逐步加大，村内部部分公共产品采取“一事一议”向村民筹集；农民的需求在一定程度上得到重视，但在农村公共产品决策方面，自上而下行政命令式决策机制仍占主导地位。

二、农村公共产品供给制度存在的问题

农村公共产品的供给问题，实质上是如何在农村地区配置社会公共资源。我国农村公共产品供给既存在总量不足问题，也存在结构失衡问题。由于长期以来实行城乡有别的倾斜型发展战略和政策，因而建立了与之相适应的、城乡有别的差异性公共产品供给制度。各级政府重点把社会公共资源用于城市公共产品的供给，由此造成了农村公共产品供给不足。具体而言，农村公共产品供给制度方面存在的问题主要表现在：

1.农村公共产品供给主体权责失衡

按照公共财政理论，应根据事权与财权对应的原则合理划分各级政府的公共产品供给责任。我国《宪法》赋予了乡镇政府广泛的事权，但其财权却极为有限。关于村组织的事权，《村民委员会组织法》规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安。”由于村民委员会不是一级政府组织，没有税收权利，其所需资金通过“费”的形式解决。由于基层政府及村委会在与上级政府的博弈中往往处于不利地位，因而上级政府往往借口财力紧张、财政支出压力大而层层下放事权，转移财政压力，结果导致基层政府事权大于财权，承担着许多应该由上级政府承担的支出。目前，农村公共产品主要由基层政府负责提供，但由于基层政府财权与事权的不对

称，迫使基层政府无形中将部分本应由政府负担的职能转嫁给农民，通过向农民收费来提供农村公共产品。这种制度外筹资虽然有效地弥补了地方财政收入的不足，但它剥夺了农民的国民待遇，加重了农民负担，并使农村公共产品应主要由政府提供转变为事实上的主要由农民自身提供。长期以来，城市居民享受政府提供的各种公共产品，而农民还得为其享受的公共产品付费。由于长期对农村公共领域投入的不足，导致农村公共产品供给短缺。[2]大多数农民几乎享受不到诸如供水、供气、公共下水道、路灯、公共汽车、公共卫生防疫、污水处理等公共产品的消费。截至2005年，全国有50%的行政村没有通自来水，60%的农民没有合格、卫生的厕所，7000万农户住房需要改善，1.5亿农户需要解决燃料问题，6%的行政村未通公路，2%的行政村未通电，6%以上的县没有标准的污水处理场。

2.自上而下的农村公共产品供给决策机制，造成农村公共产品供求结构失调

由于受各种因素的影响，目前农村公共产品的供给决策仍然没有突破以行政计划手段强制性供给的弊端。农村公共产品的供给不是根据农民的需要来决定，而是完全采取“自上而下”的决策和供给路径，由上级政府或当地政府的决策者根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要安排供给。在这种决策机制下，政府对公共产品的供给偏好代替了农民的需求偏好，对农村公共产品的供给起决定作用的不是农民的需求，而是上级的行政命令。对农村提供什么样的公共产品、提供多少公共产品，都是由上级政府决定。由于信息的不充分和非对称性，政府难以准确掌握农民对公共产品需求的真实信息，这就必然导致农村公共产品供给效率低下，农村公共产品的供给不能很好地反映乡、村社区内部农民的需求，造成农村公共产品供求结构失调。一些易出政绩的公共产品过量或超前供给，而许多见效慢、具有战略性的公共产品则供给严重不足。具体而言，农村公共产品供求结构失调主要表现在：一是农民急需的公共产品供给严重不足。如大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育、全国性的市场供求信息等农民急需的公共产品供给严重缺乏。二是涉及农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。[3]相对而言，农村的教育、医疗卫生、环境保护等处于落后状态。由于这些公共产品的供给严重短缺，导致农民总体素质较低，吸纳科学技术的能力较差，农民因病致贫、因病返贫逐年增多，农民身体素质下降，农村的生态环境恶化迅速。三是农民较少需求的公共产品供给过剩。如一些农村地区大力兴建楼堂馆所、歌舞剧院等，导致这些公共设施的利用率极其低下。四是部分公共产品的提供损害农民利益。如由于政府决策失误，影响了农村资源的有效配置；