中国自然垄断产业规制改革方向研究

中国自然垄断产业规制改革方向研究

摘要：铁路运输业是一种网络型基础产业，对铁路业的规制改革是一个世界难题。中国作为发展中国家，铁路业的规制改革面临的内外部条件更加复杂。近20年来，我国已开始了对电信、电力和民航等自然垄断产业实施了一系列规制改革，并取得了显著成效，但铁路业的规制改革却迟迟未能取得实质性的进展。本文通过分析中国铁路业自然垄断的经济特性，借鉴美、日、英三国铁路产业改革的实践经验，结合中国铁路业规制的现状，采用理论研究与实证研究相结合的研究方法，来探索中国铁路业规制改革的发展方向。关键词：铁路业；自然垄断；规制改革

一、引言

20世纪70年代以前，铁路业被认为是自然垄断产业，各国都采取了非常严厉的规制措施。70年代以后，随着航空、公路等交通运输工具崛起，铁路在运输市场的份额逐步下降。根据可竞争性理论，潜在竞争会促使自然垄断企业采取有效地市场运作方式（张红凤，2007）。为此，美国、日本、欧洲发达国家采取各种对铁路与放松规制的改革，并取得了显著地成效。

从20世纪70年代后期至90年代前期，中国铁路运输业一直处于严重的供不应求的状态。20世纪80年代以来，中国政府开始对铁路产业进行了一系列的规制改革。但我国的铁路业仍凸现了很多问题直接导致了我国铁路业运输效率不高、内部缺乏自我发展的活力等现象。

基于这一现实背景，本文通过分析铁路业的自然垄断特性、借鉴美、日、英三国铁路业规制的实践经验，并将其与中国的实际环境相结合，以期针对性的提出打破铁路运输业当前”瓶颈”现象的改革措施。

二、铁路产业的自然垄断特性

1、铁路运输业的规模经济性

铁路路网包括节点和联线这两个组成部分。铁路路网的布局越合理，规模越大，整体性运用越充分，那么，铁路业的运输成本就越低，而消费者所能获得的效用也越大。因而，铁路路网的规模和整体性运用是铁路业规模经济的基本条件（张红凤，2007）。许多学者对铁路业的规模经济进行了实证研究，进而得出结论，铁路企业在较小的规模上具有规模经济效应，但还没有明确的证据表明铁路企业在较大的规模上也具有规模经济效应。

2、铁路运输业的范围经济性

王小娥等(1993)对台湾铁路的范围经济问题进行了深入的分析，研究结果显示:由台湾铁路公司联合提供货运、短途客运和长途客运服务业务的成本比各自分开提供具有成本效益，客货联合生产比独自生产为好。这说明铁路运输业存在着一定的范围经济。

3、铁路运输业的密度经济性

通过实证研究表明，在铁路的规模保持不变的前体下，铁路运输产品或服务平均成本会铁路使用频率，即客、货流量的增加而降低。铁路产业具有密度报酬递增特点。

4、铁路运输业的网络经济性

到目前为止，经济学家一直得不出所有铁路均由一家公司经营，或所有的客货业务非要集中由一家公司承担才最有效率的结论。作为一个约束条件，铁路引入竞争、资产重组都要考虑其网络经济特性（姜琪，2010）

5、铁路运输业的不可分割性

铁路产业的不可分割性造成了铁路投资的跳跃性，使得供求难以实现均衡。如果没有收益保障，投资者就不会进行投资，只有引入一种稳定投资收益预期的治理结构才会吸引投资者在这种供求无法对应的情况下进行投资。

6、铁路运输业的多产品特征

铁路业及提供客运服务，又提供货运服务。而客运和货运又可以再细分。因此铁路产业的多产品特征是显而易见的。

基于铁路产业以上的自然垄断特性，最初对于铁路运输业实行严格政府规制的国家逐渐开始一系列对铁路业的改革，通过放松规制提高其运营效率及竞争力量。

三、美、日、英铁路业规制改革实践的启示

总结日本、英国、美国铁路规制改革的共性，我们可以为中国铁路业规制改革的得出以下启示：

1、在规制模式的选择上，日、英、美都根据本国特殊国情制定改革方案。日本是实行网运合一，区域竞争。英国则是采取”网运分离”模式的决议。美国采取网运合一，横向竞争，允许铁路公司

之间的兼并重组。

2、改革的目的都是要提高铁路行业效率，解决财务困难，引入竞争机制。尽管三国改革所采取的模式和手段各不相同，但改革后，铁路行业效率提高，服务质量提高，市场竞争力增强，财务状况得到改善。

3、政企分开，政府扮演公共产品提供者角色与监管者角色，企业在激励机制下同样也能提供公共产品，实行商业化经营。（舒英杰，2007）

4、以规制立法为先导进行铁路改革，通过设置独立的规制机构来进行规制，使得由专家处理所管辖的事物，最大限度地避免了政治影响，并有利于保持政策的一贯性，从而有利于产业的协调发展。以上是美、日、英三国对各自国家铁路业规制改革的实践经验，在对我国铁路业进行规制改革时可以借鉴、参考。

四、对中国铁路业规制改革发展方向的启示

中国铁路产业规制改革的思路的基本要求是区分铁路业的自然

垄断化解与非自然垄断环节，进行”网运分离”。在自然垄断环节，即铁路路网基础设施建设环节建立起科学的规制框架，而在非自然垄断环节即铁路的运营环节则有”看不见的手”进行市场调节。在此基础之上还要建立健全的规制法律法规和专门机构的规制机构，来对中国铁路业进行规制。

具体改革方向如下：

1、”政企分开”建立独立于政府的铁路规制机构

铁路规制机构既要与被规制的铁路企业之间保持独立，又要与政府的其他相关机构保持独立。铁路规制机构应该是由具有铁路知识的专家组成，实行独立预算，其行为要受到公众监督。铁路规制机构可以采取委员会制，从而增加特殊利益集团影响或控制铁路规制。

2、区分自然垄断和非自然垄断业务，实施”网运分离”

网运分离：将具有自然垄断性的国家铁路网基础设施，与具有竞争性的铁路客货运输经营区分开，组建一个统一的国家铁路路网公司及若干个客运公司和货运公司，客运公司和货运公司向铁路路网支付线路使用费，各运输公司之间展开竞争。”网运分离”模式就铁路而言，就需要先将铁路业进行纵向分离，然后在运营部分进一步分割成多家运营公司。

3、完善《铁路法》，填补中国铁路产业规制法律的空白

中国迫切需要一部铁路产业规制法律，以法律形式明确规定铁路产业规制结构的组成、法律地位、法定权力、实施规制的方式、目标等内容，规范铁路产业的运营。同时，还需要建立一套监督约束规制机构规制行为的制度。此外，还需要合同法、赔偿责任法、行政诉讼法等相关法律给以支持和保障。

4、政府主导，投资主体多元化

中国目前路网规模和密度相对偏小，线路短缺则运能低下，制约着全要素生产率的提高。面对繁重的铁路建设任务和巨额铁路建设投资，必须改革铁路行业现行的投资体制，放松投资规制，积极利