地方政府之间的合作

政治学作业
地方政府之间的合作
伴随着全球化的进程，地区与地区、国家与国家之间的合作显著增加，作为公共行政改革的一个方向，地方政府之间的合作是一个热点。

经济合作发展组织把这种全球范围内的地方政府合作, 归结为如下原因: 第一, 由于环境保护和经济持续发展等政策问题, 亟须区域内各地方政府间协力处理; 第二, 区域经济发展失衡, 地方政府间必须通力合作解决失业和贫穷等社会问题; 第三, 在全球化的冲击下, 区域内各地方政府间必须藉由资源和行动的整合, 以发挥综合作用, 提升地方竞争力; 第四, 尽管地方政府为提升其效能, 已经与许多私部门或非政府组织建立伙伴关系, 但地方政府间所建立的伙伴关系, 仍是其他合作关系所无法取代的机制。

我国作为一个超大型国家，国内自然地理条件差异很大，资源和地理优势各不相同，环境、工业、金融发展政策面对不同问题，因此，我国地方政府之间需要不断加强地方政府之间的合作。

为了提高地方政府之间的合作，我国中央政府曾多次通过政治和经济手段，促进地区之间的合作。

1999年开始的西部大开发战略、振兴东北老工业基地等，都是国家为缩小地区发展差距，促进地方政府之间合作而进行的发展战略。

现实情况表明，缩小区域发展差距，实现区域协调发展，在中央政府的区域发展战略和区域政策之外，还需要加强地方政府之间的积极合作。

作为政府间一种重要关系, 地方政府之间的合作往往受政治制度、经济关系、社会文化等因素影响, 在关于地方政府合作困难原因的分析中，主要有两种观点。

其一，王小卫、蔡新会认
为，区域之间的市场发育程度是影响区域合作的重要原因，不同的市场发育程度下政府对市场的干预不同，市场主体活动的主动性不同，从而影响区域之间的政府合作。

其二，北京大学的周黎安教授从地方政府官员政治晋升博弈的角度进行了剖析。

他认为，在我国，除了在经济上竞争外还要在在“官场”上为晋升而竞争。

但是，以上两种观点不能从根本上解释地方政府之间的不合作现象。

我认为地方政府之间合作困难主要有以下几个方面：一是地方之间的经济差距与发展不平衡引起地方政府之间的合作难度。

地方经济发展不平衡在我国表现的很明显：2007年我国东部GDP为15，而在中部和西部这个数字为6和3万亿元，这种发展不平衡影响着地方政府之间的合作积极性。

各地方政府官员都在极力降低本地资源外流，有着强烈的“地方保护主义”和“本位主义”。

如果各地放开本地市场的保护，完全按照市场经济的要求让资源按照规则流动，经济发达地方将形成对周边地区和资源提供地区的掠夺，从而进一步扩大经济发展的差距，导致落后地区对合作和资源流通产生惧怕而导致“闭关锁地”，加强“地方保护主义”。

同时，发展的不平衡导致合作双方的目标很难达成一致，让合作双方均会形成合作的不必要性，从而进入不合作的恶性循环。

二是地方政府合作组织与领导没有成形。

地方政府之间的合作缺乏一个整体和长远的规划。

产业同构和重复建设将不同地方之间的合作与互补的内容逐渐减少，地方之间发展共同产业更加强化了地方保护主义，地方政府之间合作的机会也在逐渐减少。

在2010年各省远景目标规划中，有22个汽车产业目标，25个机械工业目标，24个电子产业，23个石化产业，19个建
筑和建材业，15个冶金业，11个纺织业，8个食品业，7个医药业，产业发展规划严重雷同。

这种雷同的发展规划，将地方政府分工合作的机会降到了最低。

三是合作成本承担和利益分配存在歧义。

地方政府之间在地域经济的内在联系、市场引导、民族文化传统以及社会发展方面的合作就会要求地方政府放开地方保护和市场开放。

这样就出现一些问题：有的地方政府要放弃本地已经存在的部分产业企业，放弃的企业产业的成本如何支付，合作产生的效益是否可以弥补已损失的成本，自身能获得多大的利益，利益的分配是否公平和平衡。

一系列的成本和收益分配的歧义将导致地方政府直接选择不合作。

四是地方政府之间的合作缺乏相关的法律和制度保障。

这个问题具体表现在对政府间合作协议执行情况缺乏硬性监督和法律约束以及契约精神在政府层面的欠缺使得政府间合作往往流于形式而没有效果。

由于政府目标的多元化、监督机制的虚脱、我国上级决定的干部任命制度、政府官员的素质、混合的经济体制、以及行政行为的“黑箱运作”等原因，我国很多地方政府存在着严重的信用缺失问题。

地方政府合作的主要形式包括组织合作区内不同地区之间开展双向经验交流和参观学习，高层领导互访;轮换地点定期召开高层领导人联席会议;正式设立协作区的常设办事机构等。

签订一系列的政府间协议或定下口头承诺，这些协议和承诺往往以会议纪要和备忘录的形式出现，这些没有细化和量化的协议根本不具备法律的约束力，其执行依靠的是政府官员的信誉以及政府官员对自己承诺的执行力，而且随着政府的换届这种承诺往往就流于形式或直接放弃。

另外，我国宪法和地方
组织法涉及的地方政府之间合作的具体规定和条例几乎是空白，除了中央政府以外，没有一个组织能够对这些协议的执行进行监督。

因此，没有实际效果的彼此协作往往打消地方政府之间的合作信心，放弃合作。

在促进地方政府合作的举措中，我思考到了几点，包括：
一是中央政府鼓励地方政府之间进行合作。

地方政府之间没有隶属关系，地方政府与中央政府属于被领导的关系，地方政府之间的合作离不开中央政府。

中央政府在激励地方政府之间合作方面，可以采用的手段大体上有三种：资金支持、政策诱导和地方政府的政绩评价导向。

此外，中央政府还要限制地方政府进行过度竞争和产业完全同构化。

二是加强宣传和树立榜样，引导地方政府形成合作意识。

我国有很多比较成功的案例，例如长三角和珠三角地区。

这两个地区的地方政府在很多方面都进行着卓有成效的合作。

在长三角地区，从建立和完善工作机制入手，围绕构建区域大交通系统、治理环境污染、探索信息资源共享、联合开发旅游资源、规范建设天然气管道网络等五个方面，开展工作，取得了显著成效，这些合作为企业创造有利的竞争条件和发展环境。

地方政府真正的竞争领域在于谁能够提供更好的公共产品和公共服务。

地方政府要走出固步自封的误区，意识到合作对于发展和进步的重要意义。

三是在国家层面上设立区域协调管理机构。

以解决地方政府合作过程中产生的诸多问题
地方政府合作机制的建立离不开中央政府的直接介入。

在我国，由于机构改革大大滞后于区域经济发展，目前中央政府尚
未建立起专门的区域协调管理机构，这与世界上诸多发达国家的作法不相符合，也有悖于区域合作的原则。

在当代几乎所有发达国家，中央政府在区域管理领域都发挥了积极作用。

在西欧国家，议会中都有临时性或永久性的专门委员会，其职能是既介入一般区域管理与规划制定，又参与解决严重的区域问题。

根据对发达国家的经验总结和对中国改革开放以来在区域合作方面存在问题的分析，很多学者认为，在国家层面上有必要设立一个负责区域协调发展的综合性管理机构。

国家层面上区域协调管理机构的建立，在一定程度上可以对地方政府的行为起到监督和约束作用，可以保证合作的稳定性和长期性;可以促使参与合作各方进行有效磋商，建立起一个利益平衡机制，使得合作中获益较少的成员确信暂时的获益受损可以从长期稳定的合作中得到补偿，而获益较高的成员会自愿在某些方面为其他成员的利益承诺一定的让步。