浅析土地一级开发

土地一级开发一、何谓土地一级开发？1、基本概念土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。

2、延伸理解从空间上来讲，土地一级开发可分为成片开发及分片开发两类。

当然，这只是业内约定俗成的说法，并非法律层面的明确界定；从时间上来讲，一种是先一、二级开发分离的形式，另一种是一级开发包含于二级开发的形式；从性质上来讲，一类是存量一级开发，包括旧城改造、旧村改造、城中村改造及退二进三（工业厂区改商业、住宅等第三产业）项目，另一种是增量一级开发，包括征用和农转用土地，一些是已纳入城市总体规划的成片征地开发，有些则规划区以外单独立项基建类项目。

二、土地一级开发常见操作模式1、区域土地开发模式的转变当前，区域土地开发中呈现三个方面的转变：•粗放开发方式向集约开发方式的转变坚持科学发展观，严格按照规划进行控制和开发，确保土地资源的集约高效利用，尤其在地下空间，社区公建配套、社区教育配套等方面，探索高度集约化的土地使用方式。

•房地合一方式向房地分离方式的转变充分发挥政府、一级开发企业、二级房产开发企业各自的优势和作用，形成土地开发商、房地产开发商、销售商各司其职的房地产开发链。

以统一规划、统一配套为原则，通过超前的市政基础设施开发，生态环境系统的构建，交通、商业、文体设施配套，为进驻的房产开发企业创造良好的房产开发基础条件。

2、土地一级开发常见模式从实施主体的角度看，土地一级开发主要分为政府主导和企业主导两种模式，两者有着显著的差异。

•政府主导模式政府主导模式下，政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地整理储备中心的一项职能，由土地整理储备中心或其组建机构完成全部的一级开发工作，一级开发的资金主要来自政府财政专项拨款。

这种开发模式通常对资金要求不高，开发周期较短，不利于统一规划，且多数以生地出让，土地价值尚未得以充分挖掘，给后续拿地开发企业带来不确定性。

成功案例：三亚海棠湾土地一级开发由政府独立完成，包括海棠湾规划；征地、拆迁、安置；基础设施建设；以项目带土地进行招商等。

•企业主导模式企业主导模式下，政府通过招标或委托确定一级开发企业，对政府委托授权获得的成片土地进行各种基础设施建设，使土地由生地变为熟地，达到可建设条件。

一级开发的企业类型通常为项目所在地政府的平台公司（城投公司等）、大型国有企业或实力民企等。

由于参与土地一级开发的企业（尤其是大型央企）通常具备强大的资源整合能力与资本实力，既可以最大程度的发挥市场化操作优势，同时也可以保证土地一级开发的品质，从而为项目后续开发和整体运营提供一定的保障。

企业主导模式对资金要求较高，开发周期相对较长，企业具备一定风险，不确定性较大，但有利于挖掘和提升区域土地价值，同时也可以通过一定程度的二级项目开发获取收益。

成功案例：1、上海新江湾城上海城投是政府背景浓厚的老资格一级开发企业，全盘操作新江湾城一级开发，部分市政设施采用BT模式，并创新性的采用土地换市政做法，为政府节约资金投入，创造了可观的经济效益。

成功案例：2、三亚亚龙湾亚龙湾公司以政府出让、入股方式获得优惠地价生地资源，配合政府开展征地拆迁工作；募集启动资金进行度假区“七通”基础设施配套建设；企业自主转让熟地，分期支付政府地租，土地转让的资金滚动投入区域环境建设。

三、土地一级开发赢利模式近年来，土地一级开发运动风起云涌，在众多企业的实践中，形成了各种各样的土地“淘金术”，同时，一些创新盈利模式也开始涌现。

1、投资补偿模式（管理费/开发利润/保底收益）•由土地储备机构主导土地一级开发可以由土地储备机构主导，负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。

在这种情况下，开发企业仅仅是作为土地储备机构的受托人，具体执行一级开发相关事务，开发企业的管理费为开发成本的某一比率。

案例：北京土地储备和一级开发相关规定《北京市土地储备和一级开发暂行办法》规定，由土储机构负责实施土地开发的，管理费不高于开发成本的2%。

•由开发企业主导由通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，开发企业自行负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施的，利润率为开发成本的某一比率。

案例：北京土地储备和一级开发相关规定《北京市土地储备和一级开发暂行办法》规定，利润率不高于开发成本的8%。

•由政府承诺收益保底在项目一级开发中政府承诺一级开发企业投入土地一级开发资金每年将获得最低收益，当企业土地一级开发收益率低于该标准时，政府将补足相关差额。

案例：漳州发展，漳州当地收益保底项目2009年8月，漳州发展在漳州当地拿下了1640亩土地的一级开发权，漳州市龙文区政府与当地城市建设开发中心给该企业承诺：该企业投入土地一级开发资金每年将获得12%的最低收益。

通过对上述三种操作手法的分析不难看出，投资补偿模式其实质为通过土地一级开发本身直接获利，固定回报率（管理费率/利益率/最低收益率）、各项成本的控制及资金周转效率成为获利的关键因素。

2、土地出让金分成模式土地一级开发企业通过与政府就土地出让金的分成而获利。

此种模式下派生出两种具体操作手法：•企业与政府签订《土地一级开发委托协议》，明确双方土地出让金分成比例，企业凭借合法协议而获得土地出让金的分成权；•企业与政府合资成立项目公司，企业凭借在合资公司中股权占比获得相应的土地出让金。

由于我国土地的全民属性，为避免国有资产流失，土地出让金分成模式要求参与合作的一级开发企业性质必须是国有企业，而且从目前采取此类盈利模式的案例来看，该一级开发企业的背景一般为项目所在地政府的平台公司。

相较二级市场土地“招拍挂”和房地产开发的政策规定，土地一级开发的政策并不明晰，诸多操作尚不规范，而且各地政府的政策和操作流程也各不相同，造成一定的信息瓶颈和操作上的不确定性。

自07年以来，国家先后出台了一系列规范土地使用权出让收支管理的政策法规，随着国家对土地一级开发的政策越来越完善，土地一级开发出让金分成模式的合规性也越来越岌岌可危。

因此，出让金分成以何名义和形式流入企业“腰包”，是此种模式下的关键点。

从已有部分案例来看，以签订“土地一级开发补偿”合同、“开发成本和项目支出”返还等成为常见操作方式。

案例1：上海城投，上海新江湾城项目上海新江湾城项目由上海城投全部运营，上海城投与上海市政府就项目的土地出让金达成了7:3的分成比例，随着项目土地市场价值的不断提高，上海城投获得巨大收益。

此项目土地出让金分成具体执行则选择以“土地出让收入中的30%与政府签订土地出让合同，70%与上海城投签订土地一级开发补偿合同”的方式操作。

案例2：南京国资，北岸新城胜利圩项目项目由南京市国资集团全资子公司南京国资北岸新城投资建设发展有限公司100%投资。

土地出让金扣除刚性计提(12%)后，剩余部分由市政府集中20%作为政府净收益，80%返还南京国资北岸新城投资建设发展有限公司，返还名义为“开发成本和项目支出”。

3、分享土地增值收益土地一级开发商与政府分享土地增值收益的模式，被广为采用。

在一些城市，采取了在政府、开发商和原使用者等各个主体之间按一定比例分享土地出让增值收益的机制。

在此情况下，土地一级开发商的盈利模式非常清晰，即通过拆迁、土地平整将“生地”变为“熟地”以达到出让标准，待土地通过招拍挂出让后，公司再按照与政府的分成比例获得属于自己的那部分土地出让增值收益。

分配比例通常跟土地一级开发的难度大小有关，一些拆迁难度比较大，或者是地理位置相对较偏的地块，土地一级开发商的分成通常要高一些。

实现该盈利模式的前提在于当地政府的分享机制、一级开发中的授权范围（通过企业与政府间的《土地一级开发委托协议》确定），以及分批出让计划的安排。

在这种模式下，为提高土地一级开发的收益，可以通过创新性的开发活动，最大限度地提升土地价值。

能够尽快实现土地增值的措施有：•投资环境景观。

例如，改造旧河道，变废为宝；加强景观和园林的规划建设，美化环境。

本质是通过提高生态效益来实现经济效益。

•投资公共配套设施。

例如，配套制冷及热力供应，地下综合商城、停车场，等等。

本质是通过提高社会效益来实现经济效益。

•引入高端品牌。

第一期出让引入品牌商业设施或酒店，带动周边地块升值。

实现一级和二级开发互动。

与土地出让金分成模式类似，此种盈利模式在当前我国制度框架下同样存在一定的法律和政策风险。

案例1：中天城投，贵阳市渔安、安井片区中天城投在对贵阳市渔安、安井片区9.53平方公里土地进行一级开发前，贵阳市云岩区政府已与中天城投在开发合同中约定，增值部分收益按规定比例(目前为10%)上缴贵州省财政及扣除相应政府基金剩余部分由云岩区政府与中天城投按照3:7的比例进行分配。

案例2：中南建设，高金食品中南建设在海南省儋州市拥有4500亩土地一级开发权，高金食品则在宜宾市翠屏区进行土地一级开发，这两家上市公司均可以拿到七成的土地增值收益。

案例3：黑牡丹集团，常州北部新城高铁片区在进军常州北部新城高铁片区土地一级开发的时候，与常州当地政府初步约定前三年的土地收益全部归上市公司所有，其后的土地收益与当地政府按5∶5的比例分成。

4、二级开发联动，低价拿地土地一级开发商获取一二级联动开发收益的模式，日益盛行，其核心在于一级开发时为二级低价拿地铺垫、提高项目整体利润率。

该盈利模式的前提，是政府愿意让一级开发商取得一部分二级开发权，政府公关是关键。

在此情况下，要求一级开发商具有卓越的二级开发能力，通过二级开发弥补一级开发收益的不足，实现一级开发和二级开发互动。

而一级开发企业低价甚至无偿拿到二级土地的方式，通常是通过与政府协商代建换置以及成本返还或参与土地出让招拍挂：•通过土地一级开发建设市政基础设施，或帮助政府代建一级开发工程，无偿或低价获得部分土地进行开发（以工程换土地）。

•在政府的承诺保底收益及应分得的土地出让收益基础上，一级开发企业投入的开发成本在成交日转化为地价款。

•土地一级开发企业与政府协商，制定土地出让规则，确保拿到优质地块；或者通过几家项目公司全额拿下土地，以坐享二级项目开发高额利润。

案例：漳州发展漳华路龙文段配套项目根据漳州发展2009年签订的《漳华路龙文段配套开发用地(A地块)一级开发合作协议书》，待漳州发展进行一级开发的地块挂牌出让时，若漳州发展最终中标摘牌——公司投入的开发成本、每年12%的保底收益及应分得的土地出让收益18%在成交日转化为地价款，若不是公司中标摘牌——漳州市龙文区政府会将漳州发展投入的土地开发成本、每年12%的保底收益以及应分得的土地出让收益18%支付给该公司。