失业保险基金大量结余问题分析

失业保险基金大量结余问题分析

数据显示，2009年中国失业保险基金滚存结余已达1514.5亿元，其增长远远高于基金收入与支出的增长。失业保险的目标主要是通过对非失业者提供物质帮助，使他们在失业期间的基本生活得以维持，从而为他们再就业提供缓冲期，使失业者尽快就业，同时还为失业者提供就业培训和指导。但是目前失业保险存在着基金结余无法合理使用的窘境。本文在回顾失业保险发展脉络的基础上分析问题产生的原因。

一、失业保险制度回顾

伴随着20世纪80年代中期国有企业的改革，我国的失业保险建立过程经历了一个从无到有的发展过程。在这期间主要经历了三次大的变革：

1986年，国务院颁布了《国有企业职工待业保险暂行规定》，该规定保障国有企业职工在待业期间的基本生活需要。资金来源主要是企业的缴费，企业按照全部职工标准工资总额的1％缴纳待业保险基金，基金存入银行后由银行按照国家规定支付利息。当时失业保险的实施范围包括国有破产企业的职工、濒临破产企业在法定整顿期间被精简的职工、终止或者解除劳动合同的职工和被辞退的职工。另外，还确定了失业保险领取的水平和缴费时间相挂钩的原则。1989年4月，劳动部又颁布了《国营企业职工待业保险基金管理办法》。

1993年，国务院又颁布了《国有企业职工待业保险规定》。该规定把覆盖的人群扩大到了七类九种人员。待业保险基金主要来自企业缴纳的保险费和利息收入，支付不足的由财政补贴。企业按照全部职工工资总额的0.6％缴纳待业保险费。待业保险基金主要用于支付待业职工的待业救济金，待业职工领取待业救济金期间的医疗费、丧葬补助费，其供养的直系亲属的抚恤费和救济费，待业职工的转业训练费、扶持待业职工的生产自救费、待业保险管理费等。待业救济金的发放标准为相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120％～150％，具体金额由省、自治区、直辖市人民政府规定。

1999年1月，国务院颁布了《失业保险条例》。该条例规定失业保险基金的资金来源由城镇企事业单位和职工缴纳的失业保险费及其利息、财政补贴以及其他依法纳入失业保险基金的资金构成。城镇企事业单位按照本单位工资总额的2％缴纳失业保险费，城镇企事业单位职工按照本人工资的1％缴纳失业保险费。失业保险基金主要用于支付失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金，领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金，以及领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴等。领取失业保

险金最长的时间延长到24个月。失业保险金的标准按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区和直辖市人民政府确定。

二、失业保险基金大量结余

近年，中国失业保险最突出的问题是失业保险基金结余不合理的增加。

失业保险不同于养老保险，基金不需要长期的积累，应该随着经济形势和就业环境的压力相应地调整制度参数尽量做到费尽所用。数据显示(表1)2009年中国失业保险基金滚存结余达到了1514.5亿元。从2001年到2009年短短的9年时间内基金结余由226.2亿元增加到2009年的1514.5亿元，增长了669.5％。从表1可以看出每年滚存结余都保持着高比例的增长。从2005年到2008年这4年时间内增长比都超过了33％，2006年更是达到了39.7％的最高增长比。2009年因为国家大力推动经济刺激计划，保就业、促增长，才使得增长比例有所放缓。积累的失业保险基金没有因经济形式的变化而增减，长期保持高水平的刚性增长，从时序的角度看这样的基金积累规模是不合理的。

从表3可以看出，近年我国的城镇登记失业率都保持在4％以上的水平，从数字上看并没有明显的太大的浮动。但是从表l可以看出在登记失业率变动不大的情况下每年的失业保险基金却保持高比率的增长，连续多年保持在30％以上。

另外，城镇失业率并不能反映出真实的失业的情况。宋晓梧、高书生对全国失业情况的测算表明，1999年到2003年全国实际失业率分别为5，75％、8.71％、11.32％、13.63％和15.47％，而同期官方公布的登记失业率则是3.1％、3.1％、3.6％、4.0％和4.3％，两者的差距还是非常大的。因此可以看出，现实中的劳动力市场的就业形势不容乐观，积累的大量的失业保险基金没有发挥缓解失业的作用。

再从失业保险缴费人群上看，现行失业保险覆盖率只占城镇在岗职工的40％上下(表4)，并且从2001年到2008年的8年时间里，处于一个整体稳定略有下降的状况。而被制度覆盖的40％的大部分是事业单位和国有企业等稳定的就业岗位的职工。这样，现行的失业保险制度面临一个尴尬的局面：一方面，失

业保险的大部分缴费是由城镇正规就业的国有企业和事业单位职工缴纳而形成的。有学者指出，自1999年事业单位人员参加失业保险后，每年对失业保险基金的“贡献”平均在200亿元左右。因为事业单位基本是不失业的群体，因而等于人为地给失业保险基金增加了一个隐形的财政转移支付机制(郑秉文2010)。另一方面，大量的失业者却没有资格在失业时领到失业保险金。不仅集体企业下岗失业人员未被纳入，大量非国有企业就业、非正规就业和自谋职业的劳动者更是因为缺乏稳定的就业岗位和劳动关系而难以被现行的以正规就业岗位和稳定劳动关系为轴心构建起的失业保险制度所接纳，至今仍被排斥在失业保险制度之外，成为我国劳动力市场上失业风险最大的群体。在现行覆盖人群失衡的制度框架下，2001年到2008年失业保险的失业保险覆盖率一直没有显著的变化，维持在40％的边缘。制度失衡的结果带来我国失业保险作用对象的错位，即“有险无保”或“有保无险”，造成目前高达1500多亿元的失业保险金发不出去，大量沉淀成为闲钱。

(二)制度内缴费和给付的失衡

基金结余过高的原因还在于制度内缴费率偏高而给付水平太低。

第一，一般而言失业保险基金应该秉持以收定支略有结余的原则来确定缴费率，在个人、企业和国家三方负担的情况下坚持适度性和公平性原则。如果说一项社会保险制度是刚性的，那么就应该运用弹性的缴费水平来对制度进行合理的调整。如今失业保险基金的大量结余完全可以通过调整缴费率和给付水平来化解基金的高积累的贬值风险。国际劳动组织102号公约确定了失业保险筹集的三原则：一是雇员承担部分不应超过所需费用的一半，二是要避免收入者负担过重，三是要考虑本国的经济状况。我国失业保险规定的缴费率是个人负担1％，企业负担2％，从表面上看个人负担没有超过所需要费用的一半，但是追溯我国失业保险建立的背景，长期以来劳动者工资在收入分配中的比例很低。20世纪90年代以来大量国有企业在市场化转型的过程中生存困难，大量老国企的职工下岗。我国失业保险几次修改都离不开这样一个因素的考量：用失业保险给付补贴下岗职工的收入损失。失业保险业也是“三条保障线”之一。这里面的补偿因素在多大程度上能给予下岗职工各方面的损失补偿无从计算，但是可以肯定的一点是，下岗职工大多数迫于无奈，下岗后生活较工作时更为艰难。基于我国失业保险的这一特点，很难说失业保险如今的给付水平卸下了它背负的“历史使命”。

第二，在实际操作中，一些省市为增加失业保险基金的收入，按照养老保险的缴费办法，对工资收入偏低的职工和没有工资收入的下岗职工设定了最低缴费基数，即缴费基数不得低于当地社会平均工资的60％。理论上的模糊，认识上的偏差，带来政策上的缺陷。通常来看，养老保险设定最低缴费基数是为了保障职工退休后基本生活待遇，减少收入差距。而失业保险是为了保障当前因中断就业失去收入来源职工的生活。企业已下岗的职工本应享受失业保险待遇，实际不