新修订的国家审计准则执行中存在的问题及对策研究

新修订的国家审计准则执行中存在的问题及对策

研究

修订后的《中华人民共和国国家审计准则》在借鉴国内外审计前沿理论与实务经验的基础上，结合我国多年的审计实践，对审计业务流程和基本程序作了全面、系统的规范，内容丰富，体系完备，对于规范审计执法行为、保证审计质量、防范审计风险、发挥审计保障国家经济和社会健康运行的“免疫系统”功能具有重要作用。但新审计准则的超前性、创新性，与我国审计现实存在一定的差距，对审计机关和审计人员的适用与执行提出了挑战。本文将着重从审计独立性内容不完整、绩效审计操作性不强、外聘人员参与形式依据不充分、分级质量控制体例不完备、简易程序未授权等方面展开论述，揭示新审计准则法条规定中存在的问题与漏洞，分析原因，提出对策，促进新审计准则内容的进一步完善，更好地发挥对审计实践活动的适用性与指导性作用。

修订的《中华人民共和国国家审计准则》（以下简称《审计准则》）已于2011年1月1日起正式施行。《审计准则》是审计机关和审计人员履行法定审计职责的行为规范，是执行审计业务、获取审计证据、形成审计结论、出具审计报告的职业标准和行动准绳，也是衡量审计质量的基本尺度。因《审计准则》仅实施了五个月，与审计实践活动正处于参照、适应的磨合期，矛盾与问题还未完全呈现，所以笔者就《审计准则》条文规定上的欠缺以及执行中初步显示的苗头性问题进行探讨，以此推动《审计准则》的进一步完善，更好地指导审计实践活动，促进审计事业的科学发展。

一、关于审计独立性

独立性是审计的本质与灵魂,是审计质量的决定性因素。依法独立行使审计监督权是审计工作的根本要求。从内容上，独立性包括实质独立和形式独立，两者不可或缺；从适用对象看，包括审计人员的独立和审计机关的独立。审计人员的独立性，是指审计人员与其他个人、单位之间的关系；审计机关的独立性，是指审计机关与其他所有机关(包括与立法机关、司法机关、行政机关以及其他审计机关之间) 的关系。《宪法》、《审计法》、《审计法实施条例》分别从审计机关的组织和领导体制、审计职责和权限、审计经费和审计人员履行职务的保护等方面，对审计机关和审计人员依法独立行使审计监督权作出了原则性规定。《审计准则》在吸取上述立法经验的基础上，对审计人员独立性的要求进一步细化，列举了审计人员可能损害审计独立性的情形，指出了审计机关如何避免损害审计独立性所采取的具体措施，为促进审计人员维护审计独立性创造了制度基础，有利于防范因审计主体不适格带来的审计风险,这也是《审计准则》修订的一大亮点。但同时发现，《审计准则》中关于审计独立性方面仍存在三个问题：

一是未具体明确对审计人员未严格履行审计独立性要求的责任追究机制，只规定了“审计机关对审计人员违反法律法规和本准则的行为，应当按照相关规定追究其责任”的含糊条款，而纵观《审计法》、《审计法实施条例》的法律责任部分，对审计人员的责任追究仅有唯一的一个条款，而且是对滥用职权、玩忽职守、泄露秘密进行追究。致使《审计准则》的独立性责任追究机制成为空谈，这既不利于审计人员树立严格规范的审计独立意识和责任追究意识，也容易造成准则中独立性条款的制度设想落空。因此，应在《审计准则》中明确违反审计独立性原则的具体追究机制，严肃审计独立性行为的规范与执行。

二是对于审计机关的独立性以及审计机关领导的独立性只字未提，只是在第十二、十三条对于审计机关履行审计职责的资格条件作了简略的规定，也未能作出详细的制度设计和规范措施。造成这种情况的原因主要是由现行的审计体制决定的。根据《宪法》第91、109条规定，我国审计模式采用的是行政型国家审计,即审计机关是隶属于政府的行政部门，行使的是行政权力；审计机关归各级政府领导，同时又受政府委托，对各级政府及其部门进行审计监督，从本质上看，具有政府内部审计监督的性质，使得审计独立性变成在有限范围内的独立性，是相对的独立性，审计机关的独立性势必会因为人员选用与提拔、经费预算、组织机构设置等受到影响，审计机关领导人也会因为职务升迁、人情面子等主客观原因，通过权力的层级控制损害审计独立性，影响审计质量的提高。因此，在无法改变现行审计体制的情况下，应借助《审计准则》出台的契机，对审计机关独立性可能受损的情形、审计机关领导人独立性可能受损的情形、应采取的

规避措施以及责任追究机制等内容进行明确和细化，引导审计机关和审计机关领导人的依法行政、规范执法，提高审计机关监督的威慑力，减少人为的审计风险因素。

在条件成熟的情况下,应积极推动审计体制改革,提高审计部门的地位和层级，直接接受人大的领导,摆脱政府对审计机关在组织、人员和经费上的控制，真正使审计机关对法律负责，对权力的委托者负责，对审计对象进行独立的、专业的经济监督，发挥审计监督“免疫系统”的功能。只有这样，审计的独立性才能真正得到保障和实现。

三是对审计机关负责人任免应事先征求上级审计机关意见的规定未明确具体的实施措施。《审计法》和《审计法实施条例》明确规定，地方各级审计机关的正、副职负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见，但是以何种方式征求上级审计机关的意见，如未征求是否应承担责任、如何承担责任，征求了意见但未采纳是否应说明理由以及随意撤换审计机关负责人的责任如何追究等问题，《审计准则》均未涉及，容易使这些条款成为“纸上谈兵”，得不到具体的落实，也不利于保护审计人员履行职务的积极性和责任心，在一定程度上影响了审计质量。因此，应在《审计准则》中加以明确与规范。

二、关于绩效审计的实务操作

绩效审计作为一种独立性的监督活动，是由独立的审计机关和审计人员，依照国家法律规定和人们认知的共同标准，对被审计单位履行公共责任，配置、管理、利用财政资金和公共资源的经济性、效率性和效果性进行审查、分析和评价。绩效审计在一个国家或地区的重视与运用程度是衡量该国家或地区审计发展水平及审计是否具有活力的重要标志之一。

自上个世纪70年代以来，美国、英国、澳大利亚等国家在公共受托责任理论指导下，开始尝试绩效审计的实践活动，并积极通过立法活动确立了绩效审计的法律地位和实践成果，在推动经济发展方式转变、促进公共部门治理、提高政府管理绩效方面发挥了重要的作用。虽然各国的绩效审计名称略有差异，但关注的内容都是以经济、效率和效果为中心，不仅关注公共资金使用的投入产出比率和资金使用的效率，更关注项目在使用了公共资金是否达到了计划声称的目标及所谓预期的效果是否达到。截至目前，绩效审计已成为西方国家现代政府审计的重要内容。我国《审计署2008至2012年审计工作发展规划》也明确指出：“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”由此可见，绩效审计是我国政府审计的发展趋势和重要内容，绩效因素将覆盖所有审计项目和审计调查项目。作为具有较强稳定性和实务操作性的《审计准则》，在分析研究了国外政府审计发展的整体趋势与国内审计实践的基础上，在第六条审计目标中提出了要检查被审计对象经济活动效益性的原则要求，并解释该效益性的外延涵盖经济效益、社会效益和环境效益，体现了绩效审计的因素，对《审计法》和《审计法实施条例》作出了补充，但对绩效审计的具体定义、审计内容、方法选择、指标运用、报告提交等方面未做出明确规定，导致《审计准则》对绩效审计实务无法作出具体的指导与规范，实用性不高，绩效审计工作仍然面临无法可依的困境，这既不利于规范绩效审计行为、明确审计责任，也不利于审计工作的转型升级与质量的全面提升。同时，绩效审计标准的不确定性势必会影响审计人员理解上的不同与适用上的差异，在一定程度上增加了审计评价的风险。

因此，笔者认为，为推动绩效审计工作的全面开展，切实提高绩效审计的整体质量，稳步实现审计工作的转型升级，应从以下四个方面着手：一是补充和完善我国法律法规和规章中关于绩效审计的具体规定。《审计法》、《审计法实施条例》应将绩效审计单列，明确提出绩效审计的定义、分类、内容及适用程序等，《审计准则》在此基础上明确提出绩效审计的具体要求，从立法上明确绩效审计的内涵、范围、目标、行为方式、权利和义务等，维护政府绩效审计的权威性。二是要结合我国审计实际情况，制定涵盖范围广、内容丰富、指导性强、可操作的绩效审计指南，包括通用指南、具体指南和操作指南。通用指南主要是对绩效审计基本程序的一般规范，它应当与《审计法》、《审计法实施条例》、《审计准则》等保持一致，结合国内审计工作实践，并借鉴国际公认审计指南研究制定，对审计监督的原则、审计机关和审计人员的职责、权限和程序等做出明确规定；具体指南主要是区分不同审计范围的具体指南，它阐明不同审计范围