加强城市控制性规划指标体系研究

加强城市控制性规划指标体系研究

在社会科学层面，应不断探索规划控制的方法，为政府在市场经济下提供更多、更重要的引导和调控工具，而控制指标也应随社会的发展而不断地适时调整，并与相关规范相协调。本文主要对控制性详细规划研究现状、科学的控制规划内容等方面去研究。

标签控制性详细规划；控制指标；公共政策；容积率

1 控制性详细规划研究现状

随着城市化进程的加快，城市建设领域的市场化发展和法制化建设，控制性详细规划的地位和作用发生了根本的变化。从形式上看，控制性详细规划是规划设计与建设管理的直接对接面，因而也成为规划设计与规划管理脱节的矛盾的焦点。

经过大量实践方面的探索和理论的总结后，控制性详细规划已逐渐由“原来的空间设计的纯技术工作框架”转变为“政府管理城市空间资源、土地资源和房地产（市场）的一种公共政策”。

在目前控制性详细规划研究领域空前繁荣的背景下，对控制性详细规划进行研究的主体主要还是规划管理者，而作为编制控制性详细规划的各级规划设计院几乎完全缺位。首先，这既是控制性详细规划身份转变的标志，也和近年的特殊情况有关—各大城市规划院的佼佼者基本上都进了规划局成为规划管理者，他们既有规划编制的经验，又有规划管理的体会；其次，矛盾主要集中在规划管理层面；最后，控制性详细规划成果在实施中由于种种原因早已被修改得面目全非，或者形同虚设，其科学性仿佛已荡然无存。面对这样的局面，规划设计人员早已没有了表达自己观点的信心。

2 对控制性详细规划内容科学性的再认识

控制性详细规划操作上的问题首先就是来自于控制性详细规划成果本身的不严密和与规划实施、管理上的脱节。对于控制性详细规划成果的质量，编制者们有着不可推卸的责任。

但问题产生的深层次原因是多方面的。首先，这是我们民族文化的特点—当问题太多时，先想到的是“避免”和“杜绝”，而不是如何解决；在社会生活中，对规则的普遍不重视和对权力的崇尚是贯彻始终的。其次，对控制性详细规划在新形势下的新特点认识不足。由于我国城市规划体系的构建是在计划经济时代由总体规划开始的，总体规划基于对人口和用地进行规模的量化而落实到空间上的需要和计划经济的要求而提出规划期限的概念，加上总体规划是由政府来组织编制和实施，自然要将它与政府的一系列目标和计划相结合。因而，总体规划被视为目标，而不是一种发展策略的描述，政府总是对总体规划成果有“五十年不落后”

的诉求。这种理念又被顺理成章地延伸到控制性详细规划中，使控制性详细规划缺乏动态规划的概念。

但在规划实施中，控制性详细规划成果在发挥管理作用时，其图上所表达的目标是不存在的，因为其针对的是“目前的行为”而不是将来某时某刻的目标。但是，不管是美国的“区划法”还是香港的“图则”，对土地开发的控制都是非常严格的，“图则”是必须执行的，同时“图则”又是按规定的程序时常调整的。没有人认为“调整规划”有什么问题，但更没有人认为规划是可以随便调整的。

城市的发展是一个自然、经济、社会各种因素相互作用的动态的过程，这个过程是如此复杂，不可能由几张图纸和几页说明书来描述。当控制性详细规划作为“公共政策”时，在某种程度上可以被理解为一种规则，而适时的调整就应被认为是必然的、正常的。因为人类社会的所有规则也都是不断修改的，就像有很多参与者的游戏必须有游戏规则一样，而且这规则必须被所有参与者了解、认同并遵守。游戏规则可以修改，但不能不要，除非游戏结束。从这个角度来看，笔者认为控制性详细规划的控制指标体系不仅不应该被取缔，其权力不应该被削弱，而且还应该在不断探索中被修改、补充和完善。

指标体系的完善决不是由规划师“拍脑袋”就可以完成的，它需要规划师与规划管理者、实施者一起进行大量的理论与实践相结合的研究。理论上讲，控制指标确定后应尽可能执行，在执行过程中应根据各方面的反馈信息进行分析论证，根据论证结果对指标体系进行修改……这样循环往复。其实，这就是任何公共政策的制定和执行都必不可少的监督和反馈过程。

3 用社会科学的研究方法对控制指标进行研究的一些思考

3.1 社会的发展需要不断探索规划控制方法

例如，目前针对用地性质要求进行规划调整的用地非常多，主要是居住→商业或工业→居住或商业用地；市政公用地（或公共设施）、绿地等性质用地→居住或其他开发建设用地。

目前，规划编制中针对用地性质进行弹性控制的主要对策是确定一两种兼容性质，但调整规划的动因大多是出于经济利益考虑（对这一原因的研究暂不作为本文的重点）。就规划用地布局的合理性而言，应该对混合用地进行研究，例如，小型零售商业、住宅及商业性办公、文化娱乐设施原则上是可以混合的；对混合用地可提出更详细的控制要求，如餐饮业与居住用地混合时可能受到一些限制。另外，应研究将现行的地价政策与规划用地分类结合起来的可能性是否存在；在地块性质中明确禁止的内容和鼓励的做法，通常未被禁止的应被视为允许；明确不同地价等级的混合用地（如居住和商业）的比例和地价。

3.2 市场经济下政府更需要引导和调控的工具

“容积率”是控制性详细规划指标体系的核心，是政府合理配置空间资源、

引导和调控市场的主要工具。针对容积率进行规划调整的几率是最大的，且大部分是将容积率由小往大调整。由于没有充分的研究资料和统计数据作为支撑，规划编制者和管理者面对市场压力和政府“经营城市”目标的要求时，对规划所确定的容积率说不出理直气壮的理由，只好放弃控制，有的城市甚至已经彻底“投降”，明确要求容积率限小不限大，主城区必须高密度发展了，由此带来的弊端有的是“立杆见影”的，有的则要经过一段时间才会暴露出来。

任何高强度开发地区必然是基础设施高强度、高密度的地区。例如，高密度发展的东京，是世界上人口密度和开发强度最大的城市之一，尽管有“十几条地铁环绕、有横跨东京的轻轨客运线及8条环城公路，但是仍有一半的公路经常发生堵塞”。城市高密度发展所依靠的是高效的公交系统的支撑。因此，每个区域经济中心城市应该对城市高密度发展策略、进程及相关支持系统的配套建设作出统一的规划和部署。例如，城市高密度发展的进程应该与公交系统特别是轨道交通系统的建设在空间和时间上相契合。这方面最成功的应数香港。香港地铁还在规划时就确定了地铁站点周围200m范围内鼓励高密度发展，对这一规划理念的坚持是香港现在拥有最高效公交系统和运行状况最好的轨道运输公司的重要原因。从这一点来看，容积率作为控制指标体系的核心内容，应该被置于各种研究的基础上作为城市空间发展战略的直接体现，应对其进行更加严格的控制。

3.3 控制指标必然随着社会的发展而不断地适时调整

这方面表现最突出的是配建停车泊位指标。长期以来，规划关于配建车位的控制指标都是根据用地性质按一定的配建标准进行规划控制的。近年来汽车的迅猛发展使这一标准须作适时调整的必要性不言而喻。

目前，大多数特大城市的“城市规划与建设管理技术规定”都确定了车位配建标准，但这些标准的执行情况如何？执行后的效果是否理想？规划设计方和管理方对此都缺乏调查和研究。又如，中学、小学、幼儿园及少年宫等设施，设计规范和控制性详细规划都没有停车场配建要求。针对目前上学、放学接送时间集中，以及家长会、考试等期间学校周边交通受到严重影响的这一状况，规划应采取何种对策？是对学校提出配建停车场要求，还是在学校周边配建公共停车场？或是在学校选址方面进行研究，比如可否与体育场馆等有大型停车场的设施相邻布局？再有，住宅和办公混合区的配建车位标准是否能因为两种功能用地车位使用时间的不同而允许降低配建标准？

4 规划控制指标与相关规范的联系

以往，除个别城市因某些特殊原因有经论证的绝对控制高度要求外，很多城市规划中的控制高度要求都是规划师为了一定的规划控制意图而自行规定的，这就会导致有时两个相邻街坊的建筑一个限高为30m，另一个限高却为35ｍ的情况。虽然规划师可能会有他的道理，但作为法规性规定而言，这样的控制性详细规划就会由于缺少法规性支撑而缺乏说服力。

5 结语