教育问责制之涵义与功用

浅析教育问责制之内涵与功用

--来自美国的启示

张喜军张民选※

【内容摘要】教育问责制是教育质量保障系统之一，因而建立教育问责制成为当代教育改革的趋势。美国实施教育问责制已近半个世纪，积累了宝贵的经验，对其内涵与功用的探讨可以让我们了解相关知识，同时为我国的本土化研究提供借鉴。

【关键词】教育问责制内涵功用

长期以来，人们一直认为教育投入不足是教育质量不高的主要原因，于是政府纷纷立法加大对教育的投入，美国亦是如此。当发现教育质量并没有得到相应提高时，美国联邦政府就把问责制引入到教育领域中，以期达到提升教育质量的目的。美国从上世纪六十年代后期开始实施教育问责制，英国从1976年工党领袖卡拉汉在牛津的罗斯金学院发表演讲后开始，法国则在1968年巴黎风暴大学生骚动之后开始，随后教育问责制在欧美以不同的形式迅速出现[1]。近些年美国颁布的教育法都非常强调问责制，如克林顿政府于1999年《学童教育卓越法》（Educational Excellence for All Children Act of 1999）中的第十一章《教育问责制法案》（Education Accountability Act），2002年布什政府制定的《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind Act）等。以法律的形式保障教育问责制的地位在历史上没有先例，说明了美国政府对于问责制的高度重视。我国政府自非典以来开始强调在行政领域实施"行政问责制"，目前这一概念已广泛见诸于报端杂志，部分地区的教育部门（如湖南岳阳市教育局）也开始尝试实施教育问责制。由此可见，教育问责制成为了当今世界教育发展与改革中的一大趋势。由于文化的差异，问责制的涵义及用法呈现出多样化，厘清其在我国语境中的内涵以及功用，对于我国的本土化研究非常重要。

一、教育问责制之内涵分析

（一）"accountability"涵义考证

"accountability"一词来源于"account"，具有计算、算账和会计的意思；后来又有说明、解释和评价的意思。会计人员对于账目之计算，本身要负起责任，问责之原义亦在于此。"accountability"，《牛津英语词典》（The Oxford English）将其定义为"具有负责的特性，有说明和回答的责任，忠于职守，履行责任"[2]。相似地，在《韦伯词典》（Webster's 7th New Collegiate Dictionary）的解释为"处于一种解释和负责任的状态。"由此可见，从词源学角度来看，问责就是要在一定条件约束下履行职责并对成果负责。在译成中文的过程中，中国学者根据自己的理解译成了不同中文，如"问责"、"绩效责任"（台湾的文献大多采用此译法，大陆亦有很多）、"责任制"、"考责"、"教学效能核定"等。目前用的最多的是"问责"和"绩效责任"。由于后者在构词法上属于名词加名词，所以绩效应该是责任的偏正式限定语，等同于"绩效的责任"，显然，这样的理解不符合我们常规的思维；而问责作为一个动宾结构可以很明确地表达意图，更符合我们的思维习惯，同时包含了"问谁责""问什么责"的意义。基于此，近些年政府、媒体以及越来越多的学者更倾向于采用"问责"这个词。自此，"accountability"由一个名词变为了一个动词性质的名词，实现了由文化差异带来的语义转换。然而这一转换过程并未终止，在实际使用的过程中，问责的词义又发生了一定的变化。由于实施问责总是与一定制度相连，于是人们又将"accountability"译为"问责制"，等同于accountability system，如行政问责制、教育问责制等。故本文采用"问责制"译法。

科根（M Kogan）认为，"accountability"与responsibility (责任) 、performance（绩效）有明显的区别。responsibility是在执行一项活动时的道德感觉。也就是说，是当事人的一种感觉，

是内驱的，做不好也不用承担法律和合同的后果，最多是道德上的谴责。比如传统观念中教师在教学生时就是一种责任，教不好只是名声不好而已。由此可见，不管responsibility是道德层面的责任，还是专业层面的责任，都应是accountability的一部分。performance的中文译为"表现"或"绩效"，是指某人或某事成功或做得好的程度；呈现某项任务和行动的动作和过程；做某事或完成某事的行动[3]。由此可以看出，performance只是指做事这一过程，或者说做得好坏的程度，并没有指出做完了有什么奖励或者惩罚，也没有指出做事前双方的关系以及过程中的动力来源。所以，它也只能从属于accountability。

问责制的出现其实是现代科层管理体制的驱使所致。台湾学者叶连祺的研究发现，西方学者大多从组织机构的角度出发去探讨问责制，如科根认为，问责制就是机构基于权威要求个人或团体去审计其行动；莱特(Light)认为问责制是科层体制中出现的受限于规则或命令，具有正式程序，作用在于监控和强迫人员坚持应做行为的产物；勒纳（Lerner）和坦特洛克（Tetlock）则认为问责制是领导、成员和机制之间的关系，成员需完成任务以获得薪水，机制则用以保障。也有学者认为（如Lello）问责制是当事人自愿或义务向他人报告，负有良心或道德的责任。[4]由此可见，问责制就是在科层管理体制中，出于道德或法律的考虑，当事人自愿或者义务按照约定完成任务的一种制度。

（二）教育问责制之涵义

在实际研究过程中，由于学者各自研究的角度和立足点不同，对于教育问责制涵义的论述也不尽相同。第一类学者从行政控制的角度出发，认为教育问责制就是州或学区要求学区、学校或学生对成就负责的相关政策，学校及学区问责制度通常包括依据学生成就及其它指标评比学校或学区，向社会大众报告学校或学区的表现，以及基于它们的表现或进步状况施以奖惩。如德·朗特里在《西方教育词典》认为，教育问责制促使教育机构的行政人员和教学人员（主要在美国)根据学生的学业成绩和其他衡量标准，以证明其教学方针、程序和开支是正确的活动所使用的术语。[5]比较有影响的各州教育协会（Education Commission of the States，简称ECS）认为，教育问责制就是确定成就目标并对有关组织、人员赋予达成目标的责任，然后要求每一个人对达成目标负责；在此制度下，决策者需要清楚地叙述目标、责任及权力，然后公平合理地对后果施以奖惩，至于负有绩效责任者需要了解他们的责任及后果，相信成就标准是可以达成的，而且拥有资源与训练去有效执行他们的工作[6]。第二类学者认为教育问责制其实就是学校内部的问责制，如瑞哈兹（Reinhartz）认为，教育问责制是领导者对全部学生的学习负责，运用资料说明教学过程的成功或失败的过程，埃利奥特（Elliott）等认为教育问责制就是看校内外各种因素是否可以使学生有足够的进步[7]。第三类学者则从消费者中心的理论出发，认为教育问责制就是促使学校满足家长和社会的需求。如平塚益德认为，从效果对应于费用这一观点出发，在依靠市民税款维持的公立学校的教育成果是否符合孩子、父母、地区社会等的期望这一问题上，应该明确学校和教师的责任。提高市民对学校教育的生产性的认识，强调学校对市民负有直接的责任。[8] 我国学者宋懿琛在归纳美国教育问责制时认为，教育问责制即教育的有关部门和相关人员，包括中央、地方、学校、社区和教育行政人员、教师、学生、家长，要理清各自的责任，对学生表现和教育目标负责，依据执行的过程和目标的达成度进行奖惩，改进与提升教育的品质。[9]

台湾学者吴清山认为，教育问责制的内涵甚为复杂，但至少应该包括几个要素：一方期待另一方执行一项服务或达成一项目标；双方关系靠道德关系、约定、政策或法律来协调；根据最终表现（主要为学生成绩）予以奖惩。[10]就目前而言，教育问责制是处于科层管理体制中的一个教育质量保障体系。不过，它已经综合了专业问责制以及信息反馈的知识，体