日本介护保险制度对健全我国失能老人照护体系的启示

日本介护保险制度对健全我国失能老人照护体系的启示（上）

摘要：日本的介护保险制度有效缓解了老年人医疗及照护的压力，也为构建我国面向失能老人的照护体系提供了有益借鉴。在剖析日本介护保险制度的基础上，结合我国老龄化国情，提出健全针对失能老人的法律与政策保障、重视面向失能老人的养老服务整合、合理衔接医疗保险与长期护理险、打造专业的养老服务人才队伍、拓宽多元化的资金来源的策略建议。关键词：日本，介护保险，失能老人，照护体引言

人口老龄化是人类历史上一场“无声的革命”，同时也是我国基本国情的组成部分。我国自2000年进入老龄化社会以来，老年人口总量净增1.1亿，截至2017年，我国60岁以上老年人口占比17.3%，达到2.41亿。此外，2016年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，全国失能、半失能老年人4063万人，占老年人口的18.3%。与其他自理老龄群体相比，失能老人对于医疗保健、心理慰藉、康复治疗、心理调适等方面的养老及医疗服务需求更为迫切。而就供给而言，不仅面对失能老人服务的供给数量不够、质量有待提升，也缺少必要的专项制度保障[1]。因此，急需探究国际先进经验，构建面向失能老人的照护体系。

日本与我国有着相似的社会背景和养老状况，因此探究其养老制度的亮点-介护保险制对于我国养老事业的可持续发展，特别是解决目前较为突出的失能老人养老供需缺口问题具有较强的现实意义。首先，在传统儒家文化的影响下，两国均以传统家庭养老为主，而现代社会的家庭结构小型化、小子化、离散化等现状，难以维系传统的家庭养老模式。其次，老龄化速度快。日本1970年进入老龄化社会，65岁以上老年人口从7%到14%的转变用了25年[2]，中国仅用了18年，而与之形成鲜明对比的是法国的115年，瑞士的85年和美国的60年[3]。当然，两国也存在一定的经济环境差异，日本1970年人均GDP为2299美元[4]，而我国进入老龄化社会的2000年人均GDP仅为7078元人民币，仍属于未富和未备先老的阶段。

综上，在老年人口规模大、老龄化发展迅猛、失能老人比重迅速攀升、未富先老、未备先老的“中国特色”老龄化背景下[5]，全面剖析日本介护保险制度对构建我国面向失能老人的照护体系具有较好的借鉴意义。2日本介护保险制度的主要内容

日本介护保险制度的讨论源于1955年的“关于创设介护保险制度”的议案，并在2000年正式实施。日本的“介护”与国际上通用的“长期照护”是同一概念。在近20年的发展过程中，政府也针对老年护理的新问题，不断夯实和完善该保险制度。[6]2.1参保对象

介护保险的参保人为在市町村居住的40岁以上的所有日本国民，可细分为第一号和第二号被保险人[7]，具体见下表。表1日本介护保险制度的参保对象

年龄

保费支付条件

第一号被保险对象65岁以上老人失去日常生活自理能力，且处于需要支援或护理状态第二号被保险对象

40-64岁日本国民

患有16种疾病*，需要支援或护理状况

*说明：16种疾病包括：癌症（晚期）、早期老年痴呆症、早老症、脑血管疾病、糖尿病性神经障碍肾炎及网膜炎、脑神经障碍引发的瘫痪、慢性关节炎、闭塞性动脉硬化、慢性闭塞性肺疾病、肌肉萎缩性侧索硬化症、伴随骨折的骨粗松症、后纵韧带骨化症、夏特勒卡症候群、脊柱管狭窄症、脊髓小脑失调症、伴随两侧膝关节或骨关节显著变形的关节炎。[8]2.2 保险的筹资构成及优惠措施

据日本《介护保险法》规定，无论一、二号被保险人，均遵循下图1的缴费构成比例，即由个人和政府共同筹资。接受服务过程中，10%由个人承担，90%由被保险人定期缴纳的保险费和政府共同承担，无疑有效减轻了被保险老人及家庭的经济负担。而政府负担部分，又分别由中央政府、市町村和都到府县共同分担，在缓解中央财政压力的同时，提升了地方政府有效

监督和执行护理保险制的积极性。

图1 日本介护保险制度的保费构成

资料来源：日本厚生劳动省《厚生劳动白皮书》（2012版）

此外，《介护保险法》还依据一号被保险人经济条件的不同，设定了不同的保险费用缴费等级，见表2。其中标准额由各市町村依据第一号被保险老人数量、接受护理服务数量、保险提供的服务利用人数和比例自行测算。该标准及其对应的保费额度每3年调整一次，以确保介护服务的可持续发展。

表2 日本介护保险第一号被保险者的缴费等级[9]

分档对象个人保费设定

第一档接受生活保护的老人标准额*0.5

第二档市町村民税非课税家庭且养老年金＜80万日元标准额*0.5

第三档市町村民税非课税家庭且养老年金≥80万日元标准额*0.75

第四档市町村民税免税个人标准额*1

第五档市町村民税个人纳税人但收入金额＜190万日元标准额*1.25

第六档市町村民税个人纳税人但收入金额＞190万日元标准额*1.5

2.3保 险申请流程及保险给付额度

当第一、二号被保险人处于表1的保险支付范围时，可由本人、家属或委托社区或设施内的社会工作者以及社区护理工作者向市町村提出申请。经过全国统一的85项入户审定调查、两次资格审定（计算机判断+专业人员认定）护理级别及内容、审定结果的通知、制定护理个案计划等步骤，才能得到护理保险给付。且介护保险的支付具有额度限制（见表3），超出范围，则需要自己全部承担。

表3 2012日本介护保险服务的等级及支付额度（单位：日元）

要支援1要支援2要护理1要护理2要护理3要护理4要护理5

居家服务49700104000165800194800267500306000358300

设施服务//250260264390278220292380306210

资料来源：日本厚生劳动省老健局总务科《公有护理保险制度的现状及今后的作用》（2013）

通常入住机构的老年人的伙食费和日常生活费用由老人自己负担，但日本也对低收入被保险人实行了部分伙食和住宿费用的减免，包括表2的第一、二、三档被保险者，即市町村民税非课税家庭。

表4 日本低收入被保险人饮食及住宿费减免额度（单位：万日元/月）

基础费用减免额度

第一档第二档第三档

饮食费 4.2 3.3 3.0 2.2多床房 1.0 1.000

居住费传统单间特别养护 3.5 2.5 2.3 1.0

保健疗养 5.0 3.5 3.5 1.0单人普通间 5.0 3.5 3.5 1.0

单人标间 6.0 3.5 3.5 2.0

资料来源：日本厚生劳动省老健局总务科《公有护理保险制度的现状及今后的作用》（2013）

2.4 介护保险的项目内容

经过介护保险申请的审核程序，介护服务对象可以分为两大类、六小类（表5）。

表5 日本介护保险服务的等级和内容

等级内容

要支援要支援护理预防服务（具体见图2）

要护理1修身、行走、修指甲

2移动、穿脱衣服、意愿决定

3洗脸、立法、口腔清洁

4进餐、意愿传达

5咽下、理解、记忆

资料来源：日本厚生劳动省《关于护理保险制度的重新认识》，2005。

2.4.1要支援：即无需护理，但在日常生活方面需要支援，只需匹配居家生活的辅助服务，又称为预防护理服务，具体内容见图2；

图2 介护保险制度主要针对要支援型保险人的护理预防服务内容

资料来源：日本厚生劳动省《介护保险制度改革》.日本厚生劳动省网站http://www.mhlw.go.jp/houdou/2004/12/h1222-3.html.

2.4.2要护理：依据日常生活能力（ADL）、医护必要性等进行衡量，将之分为5小类，此类老人可以选择居家或相关设施中接受护理服务。服务内容涵盖四大方面，即居家、专业机构、地区密集型护理服务、福利资源及住宅改造[9，10]。