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论大学自治的限度
一、大学自治的含义
自欧洲各国(尤其是德国)产生大学制度后，为了摆脱国家权力、政治力量的压迫与干涉，大学自治的理念应运而生。

以后由于资本主义、民主主义的兴起，经济力量及舆论力量足以干涉教授、研究者的研究，因此大学自治呈现出复杂的样态。

而将大学自治正式作为一种大学理念加以确定的是德国学者洪堡。

洪堡在柏林大学筹建期间就撰文提倡大学自治。

为了使大学自治这一理念真正确立，他成立了以讲座教授为主体的教授会议，实行教授治校。

正是由于洪堡在柏林大学确立了“大学自治”的经典理念，德国大学的发展中才出现了著名的“洪堡时代”。

而后各国大学在发展过程中纷纷取法德国，最终确立了“大学自治”这一理念的历史地位。

所谓“大学自治”，是指作为学术研究者之组织体之大学，就某些特定事项享有不受国家权力拘束之自治权。

其内涵是指：大学可以自由地治理学校，自主地处理学校的内部事务，最小限度地接受来自外界的干预和支配。

大学自治的目的，在于落实“学术自由”之宪法保障。

换言之，大学之自治，以其自主为前提。

赋予大学以自治权，并非国家监督权之旁落，而是减轻立法者与教育行政机关之负担。

诚如日本宪法学者高柳信一教授所说，承认“大学自治”之根据，主要乃为求从外部势力(公权力，
设置者之权能等)之控制、拘束中解放大学，使大学能自主、自律地决定并达成其应有之功能(研究、教育)。

大学自治，乃系积极谋求大学任务之有效发挥，并分担国家之教育与文化使命的达成，而非仅消极地谋求防卫国家公权力之干涉而已。

大学自治与大学管理是两个既有联系又有区别的概念。

所谓“大学管理”，是指为维持学校的运作而对学校组织、编制、校舍，其他设施、设备，教职员的任免，以及为达成学校原来的目的所做的必要事项的管理。

而“大学自治”的要义，在于与研究、教育有关的事项，大学应具有自主决定权。

因此，大学管理的事项只有在与研究、教育相关时，才属于大学自治的范畴，即大学管理的事项与大学自治的事项既有不同又有交叉。

根据上述分析可知，大学自治是针对与研究、教育相关事项的自治，内容上包括对外自治和对内自治，对外自治主要是针对大学与政府的关系而言的，对内自治主要是针对学校与教师、学生的关系而言的。

二、大学自治的限度
大学自治作为宪法规定的制度性保障，与其他权利相同，以一定的限度为前提。

因此，日本宪法学者桥本认为，大学并非具有绝对性之完全自治。

大学制度本身就是基于法律的规定而设置，自然不能超越国家的法律秩序而存在。

大学自治并不是绝对的，世界上没有绝对的大学自治。

正如有的西方学者指出的：“传统的高等教育自治现在不是，也许从来都不是绝对的。

”现代大
学或多或少地要受到外界的制约。

一方面为避免外部过多干预和对学术自由的妨碍，窒息大学的办学活力，需要强调大学的办学自主权。

另一方面，为克服大学可能产生的某些狭隘性和行为失范，又需要大学的自律与他律。

(一)对外自治的限度
对外自治主要是针对大学与政府的关系而言的，大学与政府之间的关系是被监督与监督的关系。

虽然出于学术自由的考虑，大学要充分享有自主性和独立性，但并不是说大学是完全独立的、完全自治的，它仍要受到国家的依法监督。

政府对大学自治的介入是必要的，但是这并不表明政府对大学自治的介入是毫无保留的、无限制的，而应当是有保留的、有限的，它要受到大学自治的限制，而不能是武断的和专横的。

那么政府对大学监督的范围是多大，即政府对大学监督到何种程度呢?我国台湾学者许宗力认为：在大学纯自治的范围内，如与学术自由有直接密切关系的研究、讲学、教学、课程安排、考试决定等，国家仅能做适法性监督；而如果是国家和大学的共治事项，如财务行政与秩序维持，则可由行政机关做适当性监督。

我们认为，大学在办理纯自治领域的事务时，国家对大学一般只能做适法性监督，亦即国家一般只能审查大学在完成纯自治事务时所制定颁布的规章，或作出的决定、行为是否违背现行法律。

法律监督的“法律”，仅指国家立法机关制定的法律，不应包括行政机关制定的规则。

因此，国家仅能就大学自治的行为是
否符合实质意义的法律做审查，而不能以行政机关制定的规则作为是否违法的审查标准。

至于大学在办理纯自治事务时依裁量所作的决定，国家应充分尊重其裁量处分，一般不能审查。

只有当大学裁量决定有严重瑕疵时，特别是裁量滥用时，裁量已经违法，国家可以审查其合法性。

即国家只能在大学纯自治事务违法时才能干预，在法律范围内，大学对自己事务如何运作，享有自由空间，除非该自由裁量行为构成违法，否则国家不得干预，并且大学在办理纯自治领域事务违法时，国家一般只能依法撤销该决定，由大学重新作出决定，而不能直接变更或以自己的决定代替大学的决定。

对于国家和大学的共治事务，大学除了接受国家所做的适法性监督外，还可以由国家做适当性监督，当然，这种适当性监督也只能是国家依法在自己的权限范围内所做的适当性
监督。

然而，国家虽不得侵犯大学的自治权，却并不意味着国家对大学事务放任不管。

大学依法应当受到国家的监督。

大学自治是否逾越法律范围，国家应当依法执行其监督职权，否则即为失职。

尤其因大学自治而制定的各种内部规范，要先经国家教育行政机关依法审核后方能生效。

国家教育行政机关不依法审核，反而放纵了大学的违法行为，应当承担失职的责任。

因此，大学事务的自治，必须以法律为依据，内部规范的制定也应当符合法律。

特别要指出的是，内部规范除必须严格遵守程序的合法性外，更重要的是要符合社会期望的正义，具备实质上的正当性。

总之，大学的自治权是具有任务属性的权利，并不是据之以形成一个小王国或享有“治外法权”。

政府对大学的监督，在于协助、督促大学恪尽职守，而不是牵制大学的正常发展。

因此，原则上，对大学的监督只能采取“合法性监督”，而不及于“事务妥当性监督”，且其监督所能采取的措施，也以镇压或撤销方式为限，而不能采取实质的代替决定方式。

(二)对内自治的限度
对内自治主要是针对学校与教师、学生的关系而言的。

从学校与教师之间的关系来看，二者之间的关系主要是学校如何保障教师的学术自由以及学术自由的限度。

从学校与学生之间的关系来看，二者之间的关系主要是学校如何保障学生学生自治组织意思的干预；有的则需要获得大学当局的许可，但大学当局或教师不宜参与其活动。

至于学生自治社团的管理与校园纷争的处理，则应属大学当局与学生自治组织共同管理的领域。

“学生自治”的目的在于培养、训练学生作为社会人的自主性与自律、独立能力，对于性质上适合于学生自治的事项，都属于培养学生上述性质与能力的上好领域和机会，应当给予学生最大的参与机会，而不应以学生没有判断能力、不适合自治为由，一味排斥学生参与自治事务的管理。

此外，学生的经验、学识、能力及在校时间等都有不足之处，若涉及较为专业的事项，如学术能力或行政经验等，学生的参与也力不从心。

因此，学生对于大学的事务，应配合其学习目的，而为不同程度的参与。

即：学
生参与大学事务的广度与深度，应以其学习目的为中心，向外逐渐扩展。

三、我国大学自治的现状与发展方向
在我国传统的计划经济体制下，大学实际上是政府的附属物，大学的一切行为均听命于政府，没有独立的法律地位。

长期以来我国从未有过大学自治的说法，国家对大学实行供给制，由此导致国有化的办学体制、条块分割的领导体制、高度集中的管理体制和单一渠道的投资体制。

可以这样说，政府既是大学的举办者、行政管理者，又是事实上的办学者。

在这样的一种环境下，大学自治是缺乏必要前提的。

直到改革开放后，大学的自主权问题才日益受到重视。

从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1993年《中国教育改革和发展纲要》的内容中我们可以看出，国家扩大了高校的自主权。

1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布，对高校的自主权作了进一步的明确，并用法律的形式固定下来。

但是需要指出的是，我国虽然在这十几年内制定了大量关于大学的法律、法规，对大学的办学自主权作了一定的规定，这在一定程度有利于增强大学的独立性，有一定积极的、进步的意义，但这与真正意义上的“大学自治”还相去甚远，因为大学并不享有真正的人事权，财务上也没有自主权，也不能享有充分的招生自主权和专业自主权，更不用提教师能够享有研究所需的学术自由。

而这一切都限制了大学和教师的积极性，使得大学的目的和功能难以实现，进而阻碍了大学对社会、
国家的巨大促进作用的发挥。

从目前制定的有关大学方面的法律、法规来看，这些只不过是政府对大学施加干预的“大学管理法”，而不是真正意义上的保障大学自治，更不是学术自由的“大学保护法”。

在处理大学与政府以及大学与教师、学生的关系时，首先要重点保障大学自治，以实现真正的学术自由和学生自治。

因为大学自治的价值，不仅对于大学及其教师的学术研究与教学工作有重大影响，更对全体人民及国家的发展具有重大影响。

人类历史证明，每个阶段的学术发展均直接影响当时的社会生活。

尤其是20世纪，学术更加蓬勃发展，极大地改善提升了人类的物质与精神生活，因此，世界各国无不极力积极发展大学教育。

由于大学内蕴育的“学术”成果是对人类真理与知识的追求与突破，自不宜对大学内的学术事项与大学自治加以干涉、压抑或限制。

当前我国在大学自治方面存在的主要问题是：政府对大学内部事务干预太多，学术自由在一定程度上未得到充分实现，学生的自治事务受到学校的过多干预。

当然，这些问题的存在有些是长期的社会历史原因造成的，不可能在短期内得到解决；有些问题可以及早解决，只是由于制度本身的惰性或缺乏变革的决心，才使问题未能及时解决。

随着社会的进步与发展，我们应当逐步减少对大学的干预，通过借鉴西方大学自治的理论，赋予大学更多的自主权，逐步实现真正的学术自由和学生自治。

但另一方面，大学自治决不是一个绝对的概念，即大学既不
是一个完全自治也不是一个完全受控的组织，作为社会发展到一定阶段的产物和社会多种相关因素作用的结果，大学自治只是一个相对的概念，大学应妥善处理好与政府、教师、学生之间的关系，积极寻找平衡自身与外界及内部各种需求的最佳途径。

联合国教科文组织高等教育委员会委员尤斯廷?托伦斯对此曾发表过精彩论述：“大学并非为其本身或为科学而存在，大学的存在是为了造福人类和社会，是因其功效及社会作用而存在的。

因此，学术自由和大学自治必须是有益的，确实必要的，能够使大学继续发挥社会赋予它们的作用，大学又通过教学、研究和其他提供给社会的服务而完成自己的工作，学术自由和大学自治才是合理的。

”
(E－mail．dalishi ．com)
注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF 格式阅读原文”。