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论大学自治的限度

一、大学自治的含义

自欧洲各国(尤其是德国)产生大学制度后，为了摆脱国家权力、政治力量的压迫与干涉，大学自治的理念应运而生。以后由于资本主义、民主主义的兴起，经济力量及舆论力量足以干涉教授、研究者的研究，因此大学自治呈现出复杂的样态。而将大学自治正式作为一种大学理念加以确定的是德国学者洪堡。洪堡在柏林大学筹建期间就撰文提倡大学自治。为了使大学自治这一理念真正确立，他成立了以讲座教授为主体的教授会议，实行教授治校。正是由于洪堡在柏林大学确立了“大学自治”的经典理念，德国大学的发展中才出现了著名的“洪堡时代”。而后各国大学在发展过程中纷纷取法德国，最终确立了“大学自治”这一理念的历史地位。

所谓“大学自治”，是指作为学术研究者之组织体之大学，就某些特定事项享有不受国家权力拘束之自治权。其内涵是指：大学可以自由地治理学校，自主地处理学校的内部事务，最小限度地接受来自外界的干预和支配。大学自治的目的，在于落实“学术自由”之宪法保障。换言之，大学之自治，以其自主为前提。赋予大学以自治权，并非国家监督权之旁落，而是减轻立法者与教育行政机关之负担。诚如日本宪法学者高柳信一教授所说，承认“大学自治”之根据，主要乃为求从外部势力(公权力，

设置者之权能等)之控制、拘束中解放大学，使大学能自主、自律地决定并达成其应有之功能(研究、教育)。大学自治，乃系积极谋求大学任务之有效发挥，并分担国家之教育与文化使命的达成，而非仅消极地谋求防卫国家公权力之干涉而已。

大学自治与大学管理是两个既有联系又有区别的概念。所谓“大学管理”，是指为维持学校的运作而对学校组织、编制、校舍，其他设施、设备，教职员的任免，以及为达成学校原来的目的所做的必要事项的管理。而“大学自治”的要义，在于与研究、教育有关的事项，大学应具有自主决定权。因此，大学管理的事项只有在与研究、教育相关时，才属于大学自治的范畴，即大学管理的事项与大学自治的事项既有不同又有交叉。

根据上述分析可知，大学自治是针对与研究、教育相关事项的自治，内容上包括对外自治和对内自治，对外自治主要是针对大学与政府的关系而言的，对内自治主要是针对学校与教师、学生的关系而言的。

二、大学自治的限度

大学自治作为宪法规定的制度性保障，与其他权利相同，以一定的限度为前提。因此，日本宪法学者桥本认为，大学并非具有绝对性之完全自治。大学制度本身就是基于法律的规定而设置，自然不能超越国家的法律秩序而存在。大学自治并不是绝对的，世界上没有绝对的大学自治。正如有的西方学者指出的：“传统的高等教育自治现在不是，也许从来都不是绝对的。”现代大

学或多或少地要受到外界的制约。一方面为避免外部过多干预和对学术自由的妨碍，窒息大学的办学活力，需要强调大学的办学自主权。另一方面，为克服大学可能产生的某些狭隘性和行为失范，又需要大学的自律与他律。

(一)对外自治的限度

对外自治主要是针对大学与政府的关系而言的，大学与政府之间的关系是被监督与监督的关系。虽然出于学术自由的考虑，大学要充分享有自主性和独立性，但并不是说大学是完全独立的、完全自治的，它仍要受到国家的依法监督。政府对大学自治的介入是必要的，但是这并不表明政府对大学自治的介入是毫无保留的、无限制的，而应当是有保留的、有限的，它要受到大学自治的限制，而不能是武断的和专横的。那么政府对大学监督的范围是多大，即政府对大学监督到何种程度呢?我国台湾学者许宗力认为：在大学纯自治的范围内，如与学术自由有直接密切关系的研究、讲学、教学、课程安排、考试决定等，国家仅能做适法性监督；而如果是国家和大学的共治事项，如财务行政与秩序维持，则可由行政机关做适当性监督。

我们认为，大学在办理纯自治领域的事务时，国家对大学一般只能做适法性监督，亦即国家一般只能审查大学在完成纯自治事务时所制定颁布的规章，或作出的决定、行为是否违背现行法律。法律监督的“法律”，仅指国家立法机关制定的法律，不应包括行政机关制定的规则。因此，国家仅能就大学自治的行为是

否符合实质意义的法律做审查，而不能以行政机关制定的规则作为是否违法的审查标准。至于大学在办理纯自治事务时依裁量所作的决定，国家应充分尊重其裁量处分，一般不能审查。只有当大学裁量决定有严重瑕疵时，特别是裁量滥用时，裁量已经违法，国家可以审查其合法性。即国家只能在大学纯自治事务违法时才能干预，在法律范围内，大学对自己事务如何运作，享有自由空间，除非该自由裁量行为构成违法，否则国家不得干预，并且大学在办理纯自治领域事务违法时，国家一般只能依法撤销该决定，由大学重新作出决定，而不能直接变更或以自己的决定代替大学的决定。对于国家和大学的共治事务，大学除了接受国家所做的适法性监督外，还可以由国家做适当性监督，当然，这种适当性监督也只能是国家依法在自己的权限范围内所做的适当性

监督。

然而，国家虽不得侵犯大学的自治权，却并不意味着国家对大学事务放任不管。大学依法应当受到国家的监督。大学自治是否逾越法律范围，国家应当依法执行其监督职权，否则即为失职。尤其因大学自治而制定的各种内部规范，要先经国家教育行政机关依法审核后方能生效。国家教育行政机关不依法审核，反而放纵了大学的违法行为，应当承担失职的责任。因此，大学事务的自治，必须以法律为依据，内部规范的制定也应当符合法律。特别要指出的是，内部规范除必须严格遵守程序的合法性外，更重要的是要符合社会期望的正义，具备实质上的正当性。

总之，大学的自治权是具有任务属性的权利，并不是据之以形成一个小王国或享有“治外法权”。政府对大学的监督，在于协助、督促大学恪尽职守，而不是牵制大学的正常发展。因此，原则上，对大学的监督只能采取“合法性监督”，而不及于“事务妥当性监督”，且其监督所能采取的措施，也以镇压或撤销方式为限，而不能采取实质的代替决定方式。

(二)对内自治的限度

对内自治主要是针对学校与教师、学生的关系而言的。从学校与教师之间的关系来看，二者之间的关系主要是学校如何保障教师的学术自由以及学术自由的限度。从学校与学生之间的关系来看，二者之间的关系主要是学校如何保障学生学生自治组织意思的干预；有的则需要获得大学当局的许可，但大学当局或教师不宜参与其活动。至于学生自治社团的管理与校园纷争的处理，则应属大学当局与学生自治组织共同管理的领域。

“学生自治”的目的在于培养、训练学生作为社会人的自主性与自律、独立能力，对于性质上适合于学生自治的事项，都属于培养学生上述性质与能力的上好领域和机会，应当给予学生最大的参与机会，而不应以学生没有判断能力、不适合自治为由，一味排斥学生参与自治事务的管理。此外，学生的经验、学识、能力及在校时间等都有不足之处，若涉及较为专业的事项，如学术能力或行政经验等，学生的参与也力不从心。因此，学生对于大学的事务，应配合其学习目的，而为不同程度的参与。即：学