地铁企业管理模式

法国城市公共交通以城市交通管理委员会为管理机构、城市交通服务区为责权范围,城市交通税为资金来源,这三者相互支持,构成了其地方化的城市公共交通建设与管理机制的基础。巴黎地铁的投资来源主要是政府直接投入和市政当局设立的特别交通税。该税收将专项用于城市交通设施的建设、维修以及支付融资成本。在项目建成后,由大区公交公司统一经营。由于巴黎市地铁票价定位较低,票款收入与经营费用无法对冲。但巴黎的公交车盈利。公交公司以公交车的盈利补贴地铁的亏损,在此基础上实现财务的总体平衡。

巴黎模式的特点是:政府设立专项建设资金(专款专用),以确保地铁的建设投资和债务的偿还;票价定位以吸引客流为主要目标;采取大公交混业经营,实现地铁经营的财务平衡。

同样,德国各城市的地铁轻轨建设资金60%出于联邦政府,其余由州、市政府承担。联邦政府规定:交通运输建设所需的资金,在全国范围内以汽油税方式征收,其中10%用于各城市的地铁与轻轨交通建设。另外,德国还制定了一些法律、规章等来吸引资金投资轨道交通等基础设施。例如,地方交通财政资助法,该法规规定可以用矿物油的所得税来改善地方的交通状况,增加城市轨道交通的投资可能性,包括新建或扩建有轨电车线、轻轨线及地铁线。

新加坡地铁、轻轨的建设资金完全由财政负担,由新加坡陆路交通管理局负责建设,建成后通过特许经营协议的方式交给新加坡地铁总公司(SMRT)和新捷运(SBS Transit)负责运营。其中SMRT负责新加坡地铁的东西线和南北线,SBS Transit则负责东北线。为确保政府巨额投资和公众的利益能够得到保障,新加坡国会专门通过一项新法案,授予陆路交通管理局充分的管理权,去管制地铁和轻轨列车的经营者。法案规定,地铁和轻轨列车经营者的服务若达不到标准要求,将被罚款高达100万新元,在发生重大运营安全事故等情况下,陆路交通管理局将吊销经营者的执照。新加坡地铁是完全的市场经营模式,以利润为企业最大追求目标。虽然政府只负责轨道交通的规划与投资建设,对线路运营不补贴,但新加坡地铁却是世界上少数几家能赢利的地铁之一。概括地讲,新加坡政府与新加坡地铁总公司和新捷运的关系就是政企分开,明确职责,各负其责。政府只负责为企业配备优秀的经营人才,营造必要的市场环境,建立相应的政策法规予以支持和约束,加强监督和安全管理。而企业则要对政府负责,对事关国计民生的公共事业负责,要保证服务质量和正常运营,自己解决生存和发展的问题。

国有民营模式和国有国营模式都由政府负责投资建设,不同的

是前者由政府部门或国有企业负责运营,而后者则委托民营企

业按市场模式运营。优点是由政府投资,资金有保障,但同时也

给政府带来巨大的财政负担。国有国营模式有利于政府对轨

道交通建设运营的一体化管理与控制,缺点是难以对国有管理

绩效进行有效考评,投资和管理效率相对较低,适合于轨道交通

建设初期或建设制度与监督管理相对规范的情况。国有民营

模式通过企业市场化运作,自负盈亏,一定程度上减轻了政府在

运营阶段的补贴,但要求政府事先对轨道交通项目运营收支情

况有准确把握,能够在引入企业介入时合理确定政府补贴或扶

持的政策条件,提供企业进入的合理竞争性平台。

1.香港政府从1975年开始建设轨道交通。在建设初期,债务融资全部由香港政府提供担保,项目建成后,由香港地铁有限公司(简称地铁公司)按照商业原则进行地铁的经营和日常管理。自1979年底逐段投入运营以来,经历了12年的亏损后转为盈利。随后香港地铁的投资、建设及经营均由地铁公司承担,公司以独立的商业实体进行财务策划和经营,按照审慎的商业原则进行融资运作。

香港地铁的建设资金主要来源于两个方面:一是政府在审批地铁规划时,将周边土地的开发权交给地铁公司。而香港土地价格昂贵,地铁公司通过地铁沿线地产交易筹集大量资金,在很大程度上补充地铁建设的需求。二是香港政府赋予地铁公司确定票价的自主权,这样地铁公司就可以按照平衡经营成本反算来确定地铁票价。虽然地铁票价较高,但地铁站点布置密集,可以提供快捷、舒适的通勤服务,因此多数人还是形成了乘坐地铁的习惯。到2005年底,香港地铁年运量8·58亿人次,日均运量250万人次。香港地铁的票款收入占地铁公司全部收入的70%。香港地铁有限公司一直保持着良好的盈利水平(资产收益率达18%),并依靠其良好业绩,于2000年在香港联合交易所上市,开拓了一条新的融资渠道。

2.日本对城市轨道交通的发展十分重视,制定了许多政策对有

关投资者提供各种补助和税制优惠,促使全社会向城市轨道交

通建设投资,设立了半公半私的轨道交通企业。日本城市轨道

交通建设资金筹措途径主要有政府补助、利用者负担、受益

者负担、发行债券、贷款五大类。其中贷款又分为日本政策

投资银行贷款(政策性贷款,一般不超过总投资的10%)、无息贷

款和商业贷款(不超过总投资的20%)。

日本城市轨道交通的经营由资产的所有者认定,票价执行地区统一标准。为约束轨道交通的投资、经营、建设等行为,专

门制定了铁路事业法和铁路抵押法,以保证投资及经营者的权

益。东京地铁的经营虽然微有盈余,但不足以实现滚动发展。

其投资回收期一般定为30年左右。

为了鼓励城市铁路建设投资,增加城市铁路的运输能力,东京于1982年4月

建立了“特定城市铁路建设公积金制度”。该制度规定,鉴于铁路作为公共设施的特殊性质,对铁路部门收入实行减免法人税和固定资产税的税收优惠政策。并规定,凡享受减免税优惠政策的收入必须纳入铁路部门内部基金,用于铁路新线建设的投资。这一政策,对铁路部门来说,可以减轻新线建设投资的利息负担;对铁路使用者而言,则有保持建设工程前后运费稳定的好处。

日本十分重视轨道交通立法工作。在不同发展时期,出台了相应的法律法规。如改革前用《国有铁道法》、《铁道建设法》和《地方铁道法》来规范原国铁行为。1987年,为配合国铁民营化改革,日本颁布了《国有铁道改革法》,废除了原有法律。新成立的JR铁路集团7家子公司和其他铁路企业一样受《国有铁道改革法》的制约。

通过法律形式,不仅明确了铁道建设投资、施工、营业线路、颁发执照、安全检查、运费及设施变更的上报批准等内容,而且进一步明确了铁路企业与政府的关系。这是日本铁路建设、运营和管理有序进行的关键所在。

日本东京模式的特点是在中央、地方两级政府承担轨道交通的大部分投资的同时,受益者负担也是建设资金筹措的重要手段;票价定位相对较低,并且票价标准相对稳定,客运总量大,因而运营公司依然可以凭借客票收入实现财务平衡(不含贷款本息的偿还)。

曼谷轻轨的资金来源30%由投资者出资,70%由投资者向银行贷款,其开创了世界上完全由民间资本投资、建设和运营的城市轨道交通的先例[9]。曼谷轻轨采用简单BOT模式,项目发起者是曼谷市政府,具体主管部门为曼谷市政管理局。投资者为香港股票上市公司华基泰公司,由其在泰国的联营公司泰华荣组建一个子公司即曼谷运输系统有限公司作为项目公司,建设经营这个项目,经营30年后交回市政管理局。

曼谷轻轨以高架或地面线为主,市政府无偿给发展商提供沿线

及车辆段工程用地并在建设中基本采用国产机电设备。泰国

政府对该项目的进口机电设备采取全免关税等措施,市政管线

拆迁总费用约为13 116亿泰铢,发展商只承担5亿泰铢,其余由政

府承担,并且政府给予其运营前8年全免营业税政策,使发展商

的建设和运营费用最低。政府为吸引外商投资保证给予发展

商较高的回报率,保底回报率为15%,最高可达20%,同时承诺发

展商只承担每年5%的通胀率,超过部分由政府承担。但客流风

险由发展商承担,由于曼谷市民能承受较高的票价(平均一程票

价为21泰铢),同时泰币为可自由兑换币,汇率风险较小,而且规

定建设期48个月,从政府交出沿线及车辆段用地之日起计。这