农村宅基地使用权流转分析

农村宅基地使用权流转分析摘要：中国的城市化不仅要解放农村劳动力，更要解放农民用地、宅基地。

只有解除对宅基地使用权自由流转的限制，完善宅基地相关流转管理制度，才能真正促进城市化的进程，促进城乡一体化。

目前，随着城市化的快速发展，大量的农民不断流入城市，衍生出各种各样的城市问题，其中，以城市住房紧张，房价不断上涨为首要问题。

在国内北上广深等一线城市，房价居高不下，令人望而却步，于是“蜗居”“蚁居”等一系列反映都市人对住房这一生存基本需要的新词不断出现。

相比之下，随着城市化与工业化的发展，大量农民工涌入城市打工，造成了农村房屋空置率不断提高，甚至出现“空心村”现象。

在调查的一些地方房屋空置率达到20%，“空心村”面积达到居住使用地的30%以上。

因此，中国的城市化不仅要解放农村劳动力，更要解放农民用地、宅基地。

只有解除对宅基地使用权自由流转的限制，完善宅基地相关流转管理制度，才能真正促进城市化的进程，促进城乡一体化。

关键词：宅基地使用权；流转；必要性；对策农村宅基地使用权能否自由流转问题是物权法制定过程中争论最激烈的问题之一。

《物权法》虽然对宅基地使用权专设一章，但只有区区四个条文，并且第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，赞成和反对宅基地自由流转的人都能从这一规定中找到依据，宅基地流转问题仍然没有解决，期待理论上的进一步深入研究。

二、宅基地使用权自由流转的必要性分析上世纪五六十年代，与我国优先发展工业的战略和城乡分割的二元结构相适应，为了给予农民基本生存保障并将农民固定在土地上，我国宅基地采取了集体所有而由农民无偿、均分使用的行政调配方式，宅基地使用权带有强烈的成员权福利性质，流转受到严格限制。

这种状况一直延续到现在。

在计划经济体制下，商品交易不发达，城乡分割严重，宅基地的财产性质并未彰显，农民没有将宅基地进行流转的经济冲动。

但近年来，随着市场体制的建立和完善、工业化、城市化进程加速，经济高速发展，我国正在经历重大的经济、社会转型，原有宅基地使用制度赖于生存的经济、社会条件正逐步丧失，允许宅基地使用权自由流转是必要的、可行的。

1、土地增值收益成为宅基地使用权自由流转的拉力在市场经济条件下，资源的配置服从效率标准，一切稀缺资源优化配置的必要途径是有偿使用并按市场需求流动或转让。

[④]土地市场也不例外，以市场配置土地资源的机制已初步建立，土地要素可以根据市场需求而自由流动、合理配置。

随着城镇化、工业化进程的推进，大量外来资金与人口涌入郊区和农村，使集体土地的价值迅速提升，在城镇周围以及乡镇企业发达地区，非农建设用地与种植业农用地之间的收益差距显著。

一方面，农用地与非农用地的比较收益差距驱动了集体土地利用结构的变化，使得农用地不断向建设用地转化；另一方面，国有建设用地与集体建设用地之间巨大的利用效益的差距，推动了集体建设用地（包括宅基地）在农民个人和集体经济组织与其他单位和城市居民之间的流动，进而形成集体建设用地市场。

[⑤]宅基地使用权的财产属性逐步彰显，在城市郊区和经济相对发达的乡镇，农村宅基地流转逐渐盛行，已呈不可逆转的发展趋势。

各种土地主体通过流转来获得相关土地收益的主观愿望也越来越强烈，宅基地的自发交易越来越多。

根据市场需求来优化土地资源配置、允许宅基地使用权自由流转以实现农民的土地收益已经成为当前宅基地使用权制度创新的重大推动力量。

2、城乡一体化为宅基地使用权自由流转的推力首先，城乡一体化要求城乡土地平等。

从性质上说，农村宅基地和城市房屋宅基地都是建设用地，都可以进行房产开发，但在传统计划经济体制下，城乡房地产市场之间壁垒森严，集体土地只有经过征收才能进入市场。

政府依靠手中的权力用很低的价格征地以获取土地增值收益，并把农民排除在分享土地增值收益之外，造成了城乡土地不平等、土地资源配置低效、农民权益严重受损等诸多问题。

随着城市化的纵深推进，原有的城乡壁垒被打破，城乡居民的法律地位、权利义务逐渐平等。

反映在土地权利方面，就是要消除对集体土地的歧视，允许宅基地自由流转，赋予宅基地与国有土地“同地、同价、同权”的平等地位。

其次，城乡一体化要求建立城乡统一的土地市场。

城乡土地市场原本就是一个完整、统一的系统，但在计划经济年代被人为的割裂开来。

随着城乡一体化进程的加快，城乡人口的流动增多，要求城乡房地产自由流通。

建立城乡统一的土地市场有利于从全局即整个国民经济高度和中长期社会经济发展的需要出发制定城乡土地利用规划和科学的土地供应总量计划，优化土地资源的配置，既保证农村经济发展的需要，又保证城市经济发展的需要，促进城乡经济持续健康发展。

第三，农村社会转型使宅基地使用权自由流转具备了社会条件。

城乡一体化进程的加快使农村社会发生了重大变化。

农村人员结构方面，城市老年人口、富裕人口、高知识人口中开始出现居所从城区向郊区、向更宜居的农村地区迁移的趋势，乡村实现了农业人口与非农业人口的居住融合。

农民收入构成方面，非农收入成为主要来源，宅基地的福利性和社会保障功能逐步淡化。

农村社会保障方面，我国正在建立城乡一体化的社会保障体系，到2020年我国社保体系将基本覆盖城乡，这使农村土地的保障功能逐步剥离，土地还原为生产要素和财产功能。

这些变化使宅基地使用权上市流转具备了社会条件。

3、宅基地使用权自由流转的具备了合理性通过制度创新，允许宅基地使用权自由流转对农民、集体和国家而言都是收益大于成本的，是合理的、切实可行的。

(1)现有制度框架内的成本、收益分析执行现有宅基地使用制度，对集体和农民而言，能保证农民的居住权，使农民得到实物性福利保障，也有利于实现农民平等。

但现有宅基地使用制度使集体和农民在市场化、城市化的进程中受损严重，成本更高。

一方面，市场化、城市化进程的深化使宅基地的价值大为增加，潜在收益巨大，现行制度将宅基地仅仅作为一种资源按福利均等化原则进行分配，其财产性受到限制，资产属性无法显现，集体、农民丧失了其财产的保值、增值功能；另一方面，由于宅基地无法直接入市，只能通过征收途径进入房地产市场，在现有征地制度远远无法补偿农民丧失宅基地的损失的情况下，使集体、农民丧失了工业化、城市化过程中的土地增值收益，遭受重大利益损失。

[⑥]对政府而言，收益有三：现有宅基地使用权制度能够保障农民的居住权和农村社会稳定；把集体土地（包括宅基地）排除在房地产市场之外，政府通过低价征收、高价出让获得了大量的土地收益。

但政府的成本更高。

首先，无法优化配置土地资源。

限制宅基地在城乡间的自由流转，人为地将城市和农村房地产市场割裂开来，使农村很多闲置的房屋无人问津，而城市人口想到农村居住的需求又无法满足，不利于城乡房地产资源的统筹安排、优化配置。

其次，政府通过压低征地补偿费虽然获得大量收益，但这只是剥夺、转移了农民的收益，效率并没有提高，反而造成了农民的利益受损，扩大了城乡居民收入差距，政府反过来又要从其他方面对农民进行补偿，经济上得不偿失；更为严重的是，征地引起大量社会问题，成为社会不稳定的重要因素，非经济成本大为增加。

第四，由于宅基地等集体建设用地无法直接入市，而征地会带来带量土地收益，地方政府在征地利益驱动下大量非法征地，造成我国当前耕地大量流失，危及粮食安全。

[⑦]第五，在城乡壁垒逐渐打破、城乡融合加速、宅基地使用权隐性交易大量存在的情况下强制推行限制流转制度，这又增加了法律的实施成本和监督成本。

（2）允许宅基地使用权自由流转的成本、收益分析相比之下，允许宅基地使用权流转，情况则会发生根本变化。

对集体和农民而言，允许宅基地使用权上市流转可能带来两方面的成本。

一是在交易过程中农民所进行的交易、登记成本，但这微乎其微。

二是很多人担心农民会不理性的将宅基地和房屋卖掉，会影响农民的居住权和农村社区稳定。

但正如本文第一部分所言，“弱者”并非“弱智”，历史证明，中国农民有高度的理性，会合理利用自己的权利，立法者不必杞人忧天。

而集体和农民将获得巨大的收益。

首先，农民可以将空闲的宅基地、房子出租或卖给城里人获得财产收益；其次，在保证宅基地等集体建设用地和国有建设用地“同地、同价、同权”的前提下，集体建设用地可以直接进入房地产市场，避免征地带来的损害，农民既直接分享城市化带来的土地增值收益，又实现国有土地和集体土地的平等；第三，允许农村宅基地使用权流转，客观上将带来城市人口向农村地区的转移，将为当地的农村带去更多的人才、技术、信息和资本，加快当地农村教育、文化、医疗和乡村工业的发展。

对中央政府而言，表面上，成本包括：一是制度的创新成本和执行成本。

由于自由流转只是对宅基地流转限制的解除，总体上还是保留在原有的宅基地使用权制度之内，不需要做大的变革，不用设立新的机构、增加人员，并且由于符合农民利益会得到农民的拥护，因此制度创新、执行成本很低。

二是耕地保护政策执行成本的增加。

很多人担心，在流转收益的利益驱动下，集体和农民有滥占耕地建房的激励，增加了耕地被占用的风险和保护耕地的压力。

[⑧]但实际上可能情况正相反（下面进一步论述）。

三是国家土地出让收益减少，部分收益转让给集体和农民。

但政府可能得到的收益更多。

首先，允许宅基地入市流转，有利于统筹安排城乡建设用地，由市场配置资源降低了市场上建设用地的均衡价格，有利于土地资源的优化配置，缓解建设用地供不应求的局面。

其次，承认现实中已经大量存在宅基地使用权隐性交易，政府可以缓解执法压力，增加税收收入。

第三，宅基地直接入市有利于缩小征地范围，一方面有利于规范政府征地行为，缓解滥用征地权给社会稳定带来的冲击，增加政府的威信；另一方面，有利于保护集体和农民的土地权益，还富于民，使农民生活更有保障，从而有利于缩减政府对农村的投入。

第四，允许宅基地入市流转，不但不会像人们所担心的那样会增加耕地保护的压力；相反，由于盘活了农村存量建设用地，优化土地资源配置，总体上有利于减少耕地转用的压力，有利于耕地保护。

可见，市场化、工业化、城市化进程的加快使村镇集体土地的价值迅速提升，宅基地使用权有了自由流转的强大推动力，宅基地制度变革的潜在收益日益增加，而城乡分割状态被打破、农村社会保障的逐步建立使宅基地使用权自由流转具备了条件，允许宅基地使用权自由流转成为正确的路径选择。

三、完善宅基地使用权制度的思考如上所述，允许宅基地使用权自由流转已成为大势所趋，应尽快修改《物权法》、《土地管理法》和相关规定，使宅基地使用权权属制度和相关管理制度都能适应自由流转的时代要求。

1、完善宅基地使用权的创设方式宅基地使用权是从宅基地所有权中派生出来的用益物权。

对于宅基地所有权而言，创设宅基地使用权是所有权权利行使的表现，所有权人原本可以自由决定土地使用权应归何人享有，是否收取费用，但与农民居住保障相联系，我国一直由农村集体给其成员无偿分配宅基地，这是我国特有的宅基地使用权创设的方式。