农村宅基地使用权流转分析

农村宅基地使用权流转分析

摘要：中国的城市化不仅要解放农村劳动力，更要解放农民用地、宅基地。只有解除对宅基地使用权自由流转的限制，完善宅基地相关流转管理制度，才能真正促进城市化的进程，促进城乡一体化。

目前，随着城市化的快速发展，大量的农民不断流入城市，衍生出各种各样的城市问题，其中，以城市住房紧张，房价不断上涨为首要问题。在国内北上广深等一线城市，房价居高不下，令人望而却步，于是“蜗居”“蚁居”等一系列反映都市人对住房这一生存基本需要的新词不断出现。相比之下，随着城市化与工业化的发展，大量农民工涌入城市打工，造成了农村房屋空置率不断提高，甚至出现“空心村”现象。在调查的一些地方房屋空置率达到20%，“空心村”面积达到居住使用地的30%以上。因此，中国的城市化不仅要解放农村劳动力，更要解放农民用地、宅基地。只有解除对宅基地使用权自由流转的限制，完善宅基地相关流转管理制度，才能真正促进城市化的进程，促进城乡一体化。

关键词：宅基地使用权；流转；必要性；对策

农村宅基地使用权能否自由流转问题是物权法制定过程中争论最激烈的问题之一。《物权法》虽然对宅基地使用权专设一章，但只有区区四个条文，并且第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，赞成和反对宅基地自由流转的人都能从这一规定中找到依据，宅基地流转问题仍然没有解决，期待理论上的进一步深入研究。

二、宅基地使用权自由流转的必要性分析

上世纪五六十年代，与我国优先发展工业的战略和城乡分割的二元结构相适应，为了给予农民基本生存保障并将农民固定在土地上，我国宅基地采取了集体所有而由农民无偿、均分使用的行政调配方式，宅基地使用权带有强烈的成员权福利性质，流转受到严格限制。这种状况一直延续到现在。在计划经济体制下，商品交易不发达，城乡分割严重，宅基地的财产性质并未彰显，农民没有将宅基地进行流转的经济冲动。但近年来，随着市场体制的建立和完善、工业化、城市化进程加速，经济高速发展，我国正在经历重大的经济、社会转型，原有宅基地使用制度赖于生存的经济、社会条件正逐步丧失，允许宅基地使用权自由流转是必要的、可行的。

1、土地增值收益成为宅基地使用权自由流转的拉力

在市场经济条件下，资源的配置服从效率标准，一切稀缺资源优化配置的必要途径是有偿使用并按市场需求流动或转让。[④]土地市场也不例外，以市场配置土地资源的机制已初步建立，土地要素可以根据市场需求而自由流动、合理配置。随着城镇化、工业化进程的推进，大量外来资金与人口涌入郊区和农村，使集体土地的价值迅速提升，在城镇周围以及乡镇企业发达地区，非农建设用地与种植业农用地之间的收益差距显著。一方面，农用地与非农用地的比较收益差距驱动了集体土地利用结构的变化，使得农用地不断向建设用地转化；另一方面，国有建设用地与集体建设用地之间巨大的利用效益的差距，推动了集体建设用地（包括宅基地）在农民个人和集体经济组织与其他单位和城市居民之间的流动，进而形成集体建设用地市场。[⑤]宅基地使用权的财产属性逐步彰显，在城市郊区和经济相对发达的乡镇，农村宅基地流转逐渐盛行，已呈不可逆转的发展趋势。各种土地主体通过流转来获得相关土

地收益的主观愿望也越来越强烈，宅基地的自发交易越来越多。根据市场需求来优化土地资源配置、允许宅基地使用权自由流转以实现农民的土地收益已经成为当前宅基地使用权制度创新的重大推动力量。

2、城乡一体化为宅基地使用权自由流转的推力

首先，城乡一体化要求城乡土地平等。从性质上说，农村宅基地和城市房屋宅基地都是建设用地，都可以进行房产开发，但在传统计划经济体制下，城乡房地产市场之间壁垒森严，集体土地只有经过征收才能进入市场。政府依靠手中的权力用很低的价格征地以获取土地增值收益，并把农民排除在分享土地增值收益之外，造成了城乡土地不平等、土地资源配置低效、农民权益严重受损等诸多问题。随着城市化的纵深推进，原有的城乡壁垒被打破，城乡居民的法律地位、权利义务逐渐平等。反映在土地权利方面，就是要消除对集体土地的歧视，允许宅基地自由流转，赋予宅基地与国有土地“同地、同价、同权”的平等地位。

其次，城乡一体化要求建立城乡统一的土地市场。城乡土地市场原本就是一个完整、统一的系统，但在计划经济年代被人为的割裂开来。随着城乡一体化进程的加快，城乡人口的流动增多，要求城乡房地产自由流通。建立城乡统一的土地市场有利于从全局即整个国民经济高度和中长期社会经济发展的需要出发制定城乡土地利用规划和科学的土地供应总量计划，优化土地资源的配置，既保证农村经济发展的需要，又保证城市经济发展的需要，促进城乡经济持续健康发展。

第三，农村社会转型使宅基地使用权自由流转具备了社会条件。城乡一体化进程的加快使农村社会发生了重大变化。农村人员结构方面，城市老年人口、富裕人口、高知识人口中开始出现居所从城区向郊区、向更宜居的农村地区迁移的趋势，乡村实现了农业人口与非农业人口的居住融合。农民收入构成方面，非农收入成为主要来源，宅基地的福利性和社会保障功能逐步淡化。农村社会保障方面，我国正在建立城乡一体化的社会保障体系，到2020年我国社保体系将基本覆盖城乡，这使农村土地的保障功能逐步剥离，土地还原为生产要素和财产功能。这些变化使宅基地使用权上市流转具备了社会条件。

3、宅基地使用权自由流转的具备了合理性

通过制度创新，允许宅基地使用权自由流转对农民、集体和国家而言都是收益大于成本的，是合理的、切实可行的。

(1)现有制度框架内的成本、收益分析

执行现有宅基地使用制度，对集体和农民而言，能保证农民的居住权，使农民得到实物性福利保障，也有利于实现农民平等。但现有宅基地使用制度使集体和农民在市场化、城市化的进程中受损严重，成本更高。一方面，市场化、城市化进程的深化使宅基地的价值大为增加，潜在收益巨大，现行制度将宅基地仅仅作为一种资源按福利均等化原则进行分配，其财产性受到限制，资产属性无法显现，集体、农民丧失了其财产的保值、增值功能；另一方面，由于宅基地无法直接入市，只能通过征收途径进入房地产市场，在现有征地制度远远无法补偿农民丧失宅基地的损失的情况下，使集体、农民丧失了工业化、城市化过程中的土地增值收益，遭受重大利益损失。[⑥]