煤矿生产规模与生产能力辨析

煤矿生产规模与生产能力辨析

在我省煤矿中，一般都是生产能力大于生产规模。那么，企业生产应遵从哪个指标才不违法？采矿权人是否必须按照安全生产监管部门核定的生产能力，到国土资源管理部门申请变更采矿许可证（生产规模）？或者说，二者是否必须保持一致？

生产规模和生产能力在工农业生产管理中的含义和使用既广泛也比较混乱，但具体到煤矿建设和生产管理中，其内涵还是明确的。

一、关于煤矿生产规模

煤矿生产规模也叫建设规模，是以地质勘查所查明的煤矿资源储量、开采条件等地质矿产内在条件和当时开采技术整体水平为基础，根据国民经济发展需要，通过综合研究确定的矿井建设的“大小”。一般都是在编制的矿区开发总体规划中确定的，是矿山规划、设计和建设的“标准型号”，是煤矿动工建设之前就确定好的配置。一般的煤矿生产规模形成过程为：国家批准的矿区总体规划和矿业权设置方案中论证提出规划指标——国土资源管理部门和发展改革（能源）部门在划定矿区范围和开展项目前期工作批复中明确——相关矿山设计、环评等单位按此“规模”进行矿山设计、开发利用方案编制、环境影响评价等——项目核准、颁发采矿许可证中确定——项目业主按此“规模”组织建矿。在国家能源局煤矿项目核准批复中有“矿井建设规模”；在国土资源部制定的制式新设《采矿权申请登记书》中有“设计规模”，而在制式《采矿许可证》中统一为“生产规模”。所以，这里的“生产规模”是煤矿设计、建设的“大小”，与建成后真正能生产出多少产量既直接相关，又不完全相符。生产规模相对偏重于技术层面。

二、关于煤矿生产能力

国家安全监管总局、国家发改委等四部门发布的《煤矿生产能力管理办法》对于煤矿生产能力有清晰表述。其中，第二条规定：本办法适用于我国境内证照齐全、有效的正常生产煤矿。煤矿生产能力核定以具有独立完整生产系统的煤矿(井)为对象。第四条规定：煤矿生产能力分为设计生产能力和核定生产能力。设计生产能力是指由依法批准的煤矿设计确定、建设施工单位据以建设竣工，并经过验收合格的生产能力。新建、改扩建煤矿和煤矿技术改造项目

竣工的，煤炭行业管理部门在组织竣工验收时，应当同时对煤矿设计生产能力进行确认。核定生产能力是指已依法取得采矿许可证、安全生产许可证、企业法人营业执照的正常生产煤矿，因地质、生产技术条件、采煤方法等发生变化，致使生产能力发生较大变化，按照本办法规定经重新核实，最终由负责煤矿生产能力核定工作的部门审查确认的生产能力，是煤矿依法组织生产，煤炭行业管理部门、负责煤矿安全监管的部门和煤矿安全监察机构依法实施监管监察的依据。这两条对煤矿生产能力的概念、分类和作用表述的十分清楚。这里的“设计生产能力”就等同于国家能源局的“矿井建设规模”和采矿许可证上的“生产规模”。这里的“核定生产能力”就是安全生产许可证上的“生产能力”。

从上述规定和做法中可以看出，生产能力（核定生产能力）是建立在生产规模（设计生产能力）之上，根据煤矿建成运行实际情况确定的，相对偏重于管理层面。

三、关于这两个概念的几点认识

（一）产量超标的判定标准是生产能力。当政府部门批准的生产规模和生产能力不一致时，衡量煤矿在产量方面是否存在违规生产的标准应为“生产能力（核定生产能力）”，即所谓是否“超能力生产”。

（二）生产能力与生产规模应当保持一致。由前述生产规模和生产能力的产生过程和原因来看，两者在一定时期内存在差异是肯定的，有其政策必然性。那么，在煤矿行业主管部门核定生产能力后，煤矿采矿权人是否应该向国土资源管理部门申请变更采矿许可证上的生产规模？根据《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发[2011 ]14号）规定，变更生产规模的，“采矿权人应当在采矿许可证有效期内向登记管理机关申请变更登记”;“煤炭采矿权人申请扩大生产规模的，还应当提交有关行业管理部门核定生产能力的文件”。由此可见，煤炭行业主管部门核定生产能力后，应当督促采矿权人及时向国土资源主管部门申请变更生产规模，使得生产规模与核定生产能力相一致，便于国土资源管理部门从动用资源量、服务年限、资源价款等方面更好的履行监管职责。国土资源部门在采矿权申请人提交的资料齐备的情况下，应当及时予以办理。

（三）阶段性调控政策不能作为变更生产规模的依据。近年来，根据国家去产能政策，各级煤炭管理部门按照全年生产276天“重新确定”的生产能力既不同于生产规模，也不同于核

定生产能力，完全是一种“人为控制指标”、“宏观管理指标”，是在煤炭产能过剩情况下采取的管理措施，带有一定的阶段性，不能作为变更采矿许可证的依据。或者说，煤炭主管部门发布“重新确定”的生产能力后，相关煤矿不必考虑再次申请办理采矿变更登记手续。

（四）规模与能力相互衔接必须加强制度创新。从《煤矿生产能力管理办法》看，核定生产能力完全根据已建成的煤矿自身条件决定，只考虑在现有硬软件和保证安全生产条件下，能采出多少煤炭量，而没有考虑生产能力变化（扩大）后对生态环境、资源价款等引起的变化，即并没有把环评、价款重新处置等作为前置条件。而《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》中要求，变更（扩大）生产规模的，必须提交经批准的环评报告、开发利用方案、煤炭行业主管部门核定生产能力的文件。这就出现两个问题：一是在两证上生产规模和生产能力必然存在较长时间的不一致；二是核定生产能力提高后，如果因环境影响范围扩大和保护要求的提高，环评不能通过，则采矿许可证不能变更，二者几乎不可能取得一致。因此，迫切需要在政策层面上不断创新与完善，建立煤矿生产规模与生产能力有效衔接的制度平台。