旅游规划用地问题与用地创新
谈风景名胜区土地利用协调规划
谈风景名胜区土地利用协调规划张祎【摘要】通过分析风景名胜区用地协调规划的基本内涵，探索了当前风景名胜区规划中所存在的问题，并从制定用地分类导则、建构动态规划体系以及健全管理体制三方面，提出了风景区用地协调规划的完善与发展建议，以有效利用风景区土地，切实保护风景资源。
%According to the analysis of the basic connotation of the coordinative land use of the scenic attractions,the paper explores some prob-lems in the planning of the attraction,and puts forward the improvement and development of the coordinative planning for the attractions from the formulation of classification guidance,establishmentof dynamic planning system,and construction of sound management system,so as to have the effective use of scenic attractions and protect the landscape resources.【期刊名称】《山西建筑》【年(卷),期】2016(042)032【总页数】2页(P22-23)【关键词】风景区;土地利用;多目标规划;管理体制【作者】张祎【作者单位】扬州大学美术与设计学院，江苏扬州 225009【正文语种】中文【中图分类】TU984.181景区土地是风景名胜资源存在和依赖的物质空间载体，承载着珍稀的生态、旅游以及文化历史等资源。
从区域发展角度而言，《全国主体功能区规划》中将国家级风景名胜区划定为禁止开发区域，从宏观上对风景名胜用地建设与开发做出了明确限定；从城市用地协调角度而言，在严格保护的目标前提下，风景区范围的划定与城市建设发展呈现出矛盾对立的情况；从景区自身发展角度而言，风景区用地规划是风景区土地有效利用、合理开发以及风景资源得以切实保护的重要管理手段。
桂林市旅游业用地研究
桂林市旅游业用地研究摘要：旅游业发展需要依托土地资源来进行相关设施和场所建设和发展，本文以桂林市区为研究对象，分析旅游用地现状和存在问题，提出相关建议和探索思路。
关键词：旅游业用地；土地利用；桂林一.旅游业用地界定（一）旅游业用地概念从旅游规划和土地利用规划角度出发，笔者认为旅游业用地是能够形成旅游吸引力，满足旅游业各级单元建设发展需要，并能产生社会经济生态效益的土地资源和土地生态系统。
（二）旅游业用地与土地利用的关系土地利用规划是从土地利用的现状、节约集约利用等方面对区域国土资源进行分析规划，指导未来一段时间内国土资源利用的政策方针和资源分配，具有很强的约束性和调控性。
旅游业的发展需要旅游项目建设、服务设施完善等多方的支持，遵循土地利用规划对建设用地的管控和指导。
而旅游城市所制定的土地利用规划也应从考虑实际情况，为旅游发展提供保障措施和用地规划指导。
二.桂林市旅游业发展分析（一）研究区域概况桂林市地处南岭山系西南部，广西壮族自治区东北部和湘桂黔交界地带，市区坐标东经109°45′～110°10′、北纬24°18′～25°41′，总面积565 km2。
桂林市旅游业用地以桂林市区为对象，范围包括秀峰区、象山区、七星区、叠彩区、雁山区5城区。
（二）旅游业发展现状桂林市是世界著名的风景旅游城市和历史文化名城，以漓江风光和喀斯特地貌为代表的山水景观，享有山水甲天下美誉。
至今累计接待入境旅游者超过1500多万人次，综合接待能力、产业规模、基础设施等都达到了国内较高的水平。
2010年，桂林市gdp为1108.63亿元，财政收入121.08亿元，旅游接待总人数2246.33万人次。
其中，国内人数2097.71万人次，入境人数148.62万人次全年旅游总收入168.30亿元。
三.桂林市旅游业用地现状分析与评价（一）桂林市土地利用现状①2005年末桂林市城市土地面积为56106.6公顷，其中农用地38303.23公顷，建设用地面积10332.07公顷，未利用地面积7470.83公顷2。
旅游项目“拿地”与开发攻略
旅游项⽬“拿地”与开发攻略旅游业的发展必须依托于⼟地资源，旅游建设项⽬的⼤量增加势必占⽤⼤量⼟地。
我国的⼟地资源极度缺乏，随着经济的发展和城市化⽔平的提⾼，建设⽤地数量急剧上升，⽤地紧张的局势⽇益加剧。
因此，如何发挥有限旅游⽤地的最⼤效益显得尤为重要。
绿维⽂旅梳理了我国旅游⽤地利⽤存在的问题，提出了旅游⽤地的管理对策，并列举了基于旅游⽤地的七⼤开发模式。
⼀、旅游⽤地的含义及利⽤特征（⼀）旅游⽤地的含义旅游⽤地是旅游区内最基本、最⼴泛的具有旅游功能的各种⼟地的总和。
狭义的旅游⽤地是指县级以上⼈民政府批准公布确定的各级风景名胜区内的全部⽤地，供⼈们进⾏旅游活动，具有⼀定经济结构和形态的旅游对象地域组合。
⼴义的旅游⽤地就是旅游业⽤地，即在旅游⽬的地内为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的⼟地。
（⼆）旅游⽤地的利⽤特征基于旅游产业涉及⾯⼴，联动产业较多，旅游⽤地呈现出区位性、多样性、综合性、营利性、关联性五⼤利⽤特征。
⼆、我国旅游⼟地利⽤存在的问题我国正处于旅游业快速发展时期，旅游区数量和⽤地规模急剧扩张，⽽且新增加的旅游区⼤多位于城郊和乡村，出现了旅游开发定位不准，景观和产品创新不⾜，导致⼟地污染、⼟地粗放利⽤和管理混乱等严重问题。
同时，由于法律、政策和管理上的缺陷，⼀些旅游⽤地获取不规范，有些旅游项⽬建设⽤地涉及农地转⽤和⼟地征⽤，旅游开发采⽤“以租代征”⽅式，甚⾄以旅游开发为名，进⾏变相圈地，从事⼯业招商和⾼档别墅开发。
除此之外，我国旅游⽤地还存在其他⼀些问题，包括以下三⽅⾯：第⼀，由于旅游区⼟地利⽤类型多样、功能重叠，以及⼟地价格评估、基准地价评价体系和价格机制尚未形成等原因，旅游区⼟地的出让或租赁价格较低，导致许多景区投资短缺、⼟地闲置和利⽤率低。
第⼆，有些景区没有制订规划或规划没有得到有效实施，造成旅游区建设布局和结构不合理，景点建设城市化，旅游资源破坏及⼟地污染、⽔⼟流失等⽣态环境问题。
分析关于自驾游营地建设的旅游用地问题
2014年10月下半月刊旅游管理研究近年来，随着自驾游营地的不断发展，旅游相关研究也不断深入。
旅游用地作为自驾游营地建设的载体，已成为重要的研究对象。
目前，对于旅游用地的概念尚无统一的说法，学术界对于旅游用地的定义主要定位于风景旅游区内的土地或旅游业土地。
朱德举（1996）认为旅游用地是风景旅游区内人们从事旅游活动的场所，是自然作用与人类活动之间进行物质循环、能量循环、信息传递的复杂系统，是最基本最广泛的具有旅游功能的各种因素的组合；毕宝德（2000）认为旅游用地就是旅游业用地，即在旅游地内为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的土地等等。
旅游用地的相关定义尚无一致的定论，更不用说其所面对的各式各样的问题，如营地利益相关者对其建设的态度问题研究、“保护”与“开发”的可持续发展的把握程度问题等。
自驾游营地要发展，应借鉴学者们对旅游用地的相关研究，结合营地建设的特殊情况，切实的解决阻碍其发展的主要问题。
一、文献研究旅游用地的如何开发，必然牵涉到多个方面的人、事、物问题。
土地的如何利用与当地旅游用地相关者息息相关，所以国外学者们重点从其态度方面来研究相关的问题，比如Wesley 和Fesenmaier（1987）以及Yalcln Kuvan 和Perran Akan（2005）都从当地居民所持态度的角度来探讨了旅游用地所面临的问题。
而土地资源是不可再生资源，因此旅游用地的可持续发展问题一直是学者们关注的热点。
这方面的研究往往主要集中在风景名胜区土地、国家森林公园土地、滑雪旅游用地和海滨型旅游用地等方面，例如Healy（1994）认为风景名胜景观用地的管理存在着一些问题，如容易过度使用，资源容易被破坏，通过产权制度保障风景景观用地中的可持续发展问题。
但是，对于中国人口多、用地少的基本国情，再加上露营地又是介于观光旅游和宾馆住宿之间的产物，是集观光、休闲、娱乐于一体的综合性的户外活动场所，所以面积通常也相对较大，一般在4-10公顷以上，供给与需求两者的差值问题，就让仅仅处于自驾游发展初期的中国学者开始注重研究如何权衡“保护”与“开发”。
最新旅游用地政策,全都在这里!
最新旅游用地政策，全都在这里！这是国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局于共同推出的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，供各位旅游实操者参考。
积极保障旅游业发展用地供应（一）有效落实旅游重点项目新增建设用地按照资源和生态保护、文物安全、节约集约用地原则，在与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接的基础上，加快编制旅游发展规划。
对符合相关规划的旅游项目，各地应按照项目建设时序，及时安排新增建设用地计划指标，依法办理土地转用、征收或收回手续，积极组织实施土地供应。
加大旅游扶贫用地保障。
（二）支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。
对复垦利用垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地建设的旅游项目，各地可按照“谁投资、谁受益”的原则，制定支持政策，吸引社会投资，鼓励土地权利人自行复垦。
政府收回和征收的历史遗留损毁土地用于旅游项目建设的，可合并开展确定复垦投资主体和土地供应工作，但应通过招标拍卖挂牌方式进行。
（三）依法实行用地分类管理制度旅游项目中，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理；属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理，由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。
（四）多方式供应建设用地旅游相关建设项目用地中，用途单一且符合法定划拨范围的，可以划拨方式供应；用途混合且包括经营性用途的，应当采取招标拍卖挂牌方式供应，其中影视城、仿古城等人造景观用地按《城市用地分类与规划建设用地标准》的“娱乐康体用地”办理规划手续，土地供应方式、价格、使用年限依法按旅游用地确定。
景区内建设亭、台、栈道、厕所、步道、索道缆车等设施用地，可按《城市用地分类与规划建设用地标准》“其他建设用地”办理规划手续，参照公园用途办理土地供应手续。
乡村旅游产业转型升级中的用地问题探析
在此过程 中， 乡村旅 游用地 面临诸 多难题 。本 文结合 目前土地流转政 策背景 ，分析 了现行 乡村旅 游 用地途径选择 ，指 出 了存在的问题 ，并提 出了相关对 策建议 ，旨在为解 决 乡村旅游用地 问题提供一 条有效途径 。
关 键 词 ： 乡村 旅 游 产 业 升 级 ； 乡村 旅 游 用地 ；土 地 流 转 ；农 地 发展 权
Ｄｅ ｃ ｏ ｍ ｃ ｔ ｇ ｔ ｖ ｌｐ ｎ Ｒｉ ｈ ｓ
乡二元结构的制度创新上 ，成都已经进行了很好
一
、
问题 的提 出
的探索，有了相当的积累。可以说 ，围绕统筹城 乡发展 、推进城 乡经济社会 一体化 的系列全面
革 新 ，就 是 通 向 世 界现 代 田园城 市 的 “ 正 改 真
北京第 二外 同语学 院学报
２ １ 年第 ９ ０２ 期
（ 总第２ ９ ） ０期
乡村旅游产业转型升级中的用地问题探析
黄 葵 李 庆
（ 重庆第二师范学院旅游与服 务管理 系 重庆 ４ ０地 ， 乡村旅游在经过初 级阶段 发展之后 ，目前正逐 步向休 闲度假方 面转型升级。
Ｋ ｅ ｏｒ ｙｗ ｄｓ： ｒ ｒｌｔ ｒｓ ｉ ｕｓｒ ｒ ｎ ｉｉｎ ａ ｄ ｕ ｇ ａ ｉｇ； ｌｎ ｓ ｇ ｕ ａ ｏ ｒｓ ； ｌｎ ｒ ｎ ａ ｔｏ ｕ ｒ ａ ｏｕｉｍ ｎｄ ｔｙ ｔａ ｓｔ ｎ ｐ ｒ ｄｎ ｏ ａ ｄ ｕ ａ ｅｏｆｒ ｒ ｌ ｕ ｉｍ ｔ ａ ｄ ｔａ ｓ ｃｉｎ； Ａｇ ｉｕ ｔｒ ｌＬａ ｒｃ ｌｕ ａ ｎｄ
革 ”。
２ ０ 年末 ，成都市政府提 出了建立 “ ０９ 世界 现代田园城市”的ｕ号 。作为成都未来发展的定 位 ， “ 代 田 园城 市 ”理 念 的 提 出与 成 都 市 的 现 “ 乡统筹 、集中统建”政策是融为一体 、一脉 城 相承的 ，是从２０ 年成都开始推进城 乡一体化 ， ０３
旅游用地整治方案
旅游用地整治方案1. 简介随着社会经济的发展，旅游业逐渐成为中国经济增长的重要支柱产业。
旅游业的发展不仅带来了经济效益，也对环境和用地资源带来了很大的挑战。
旅游用地整治是对旅游业发展的规范和管理，旨在保护生态环境和用地资源，提高旅游产业的可持续发展水平。
2. 整治目标旅游用地整治的目标是保护生态环境和用地资源，提高旅游产业的可持续发展水平。
具体分以下几个方面：2.1. 环境保护保护景区和旅游城市的生态环境，加强水资源和空气质量的监管，建立环境保护责任制，加强环境监控和应急处置能力。
2.2. 用地保护加强对旅游用地的规划和管理，合理利用和配置旅游用地资源，保护好旅游景区和旅游城市的用地资源。
2.3. 质量监管加强对旅游产品质量的监控和管理，建立消费者投诉处理机制，提高旅游服务质量和客户满意度。
2.4. 安全管理建立旅游安全管理制度，加强旅游安全宣传和教育，提高旅游场所的安全标准。
2.5. 文化保护加强旅游文化保护和传承，建立文化保护制度，促进旅游文化的传承和创新。
3. 整治措施为达到旅游用地整治的目标，需要采取以下的措施：3.1. 加强政策制定和监督建立旅游用地整治的政策体系，完善相关的法律法规，加强政策的宣传和培训，提高政策贯彻执行的有效性。
3.2. 推进旅游用地规划和管理加强旅游用地的规划和管理，严格控制旅游用地规模和数量，建立用地信用体系，加强旅游用地的监管和执法。
3.3. 改善旅游服务质量加强旅游服务质量的管理，建立统一的旅游服务标准，加强旅游服务企业的管理和培训，提高服务质量和效率。
3.4. 安全保障和应急管理建立旅游场所的安全标准，完善安全管理制度，加强旅游场所的安全工作，建立旅游应急处置机制。
3.5. 文化传承和创新加强旅游文化的保护和传承，丰富旅游产品的文化内涵，鼓励创新旅游产品和服务模式。
4. 实施措施旅游用地整治需要政府部门、企业和社会各方共同参与。
具体实施如下：4.1. 加强政府主导政府部门需要加强对旅游用地整治的统筹协调和监督管理，完善政策体系，加强执法力度和能力。
国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见-国家规范性文件
国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团国土资源、住房和城乡建设、旅游主管部门：为贯彻党的十八届五中全会精神，落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号）相关部署，促进稳增长、调结构、扩就业，提高旅游业用地市场化配置和节约集约利用水平，现就相关用地问题提出以下意见。
一、积极保障旅游业发展用地供应（一）有效落实旅游重点项目新增建设用地。
按照资源和生态保护、文物安全、节约集约用地原则，在与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接的基础上，加快编制旅游发展规划。
对符合相关规划的旅游项目，各地应按照项目建设时序，及时安排新增建设用地计划指标，依法办理土地转用、征收或收回手续，积极组织实施土地供应。
加大旅游扶贫用地保障。
（二）支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。
在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。
对复垦利用垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地建设的旅游项目，各地可按照“谁投资、谁受益”的原则，制定支持政策，吸引社会投资，鼓励土地权利人自行复垦。
政府收回和征收的历史遗留损毁土地用于旅游项目建设的，可合并开展确定复垦投资主体和土地供应工作，但应通过招标拍卖挂牌方式进行。
（三）依法实行用地分类管理制度。
旅游项目中，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理；属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理，由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。
旅游资源开发中的土地问题探讨
２ ０ 年４ ｌ ０ ２ 月３ 国土 资源 部通 过 ， 自２ ０ 年７ １ Ｅ ０２ 月
日起 施行 的 《 标 拍卖 挂 牌 出让 国有土 地使 用 权 规 招
８ 年代 初 就 已开 发 ， 是 直 到 １９ 年 四川 省颁 布 《 Ｏ 但 ９８ 四
３ ０
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定》 中也 规 定 “ 商业 、 旅游 、 乐 和商 品 住 宅等 各类 经 娱
营性 用 地 ， 必须 以招 标 、 卖 或 者挂 牌 方式 出让 。 可 拍 ”
见 ， 照我 国当前 法 律 ， 游 用 地是 我 国建设 用地 中 按 旅 与 商业 、 乐 等并 列 的 营利 性较 强 的用 地 。 娱 在用 地 的 取 得 上 ， 具 有 两个 特 点 ： 是 应 有 偿 取 得 ； 是 应 它 一 二
昆 明周 围大 大小 小旅 游 度 假 区竞 有 １ 多 个 ， 含 １０ ０ 包 ０ 多 个 旅游 企 业 。 之所 以 出现这 种 局 面 ， 了开 发者 过 除 分 注 重短 期 效益 和 地方 利 益外 ，主要 的原 因还 在 于
我 国缺 乏一 系 列具 有 权威 的旅 游 规划 立 法 。 样 ， 这 在 经 济 利 益 的驱 动下 ，不少 地 方政 府一 味追 求经 济 利 益， 以旅 游 资源 是 可再 生 资源 为 由 ， 大肆 无 节制 开 发 利 用 ， 旅 游 而搞 旅 游 ， 注重 综 合 治理 ， 视 文 物 为 不 忽 古 迹 的历史 价 值 和生 态效 益 ，在 客 观 上造 成 了景 观 污染 和 文物 古迹 被 破 坏 。 时 ， 同 由于 缺 乏 长远 规 划和 整 体 规 划 ， 营 者 盲 目建 设 ， 注重 区域 内 的开 发 ， 经 只 造 成 各 地旅 游 产 品雷 同 ， 乏创 新 。例 如 ， 秦 皇 岛 缺 从 到 山海 关 １ ０ 里 的海 岸 线 上 ，短 短３ 间就 建起 了 ６公 年 十 儿座 “ 游记 宫 ” 这难 免带 来 市 场 的恶 性竞 争 ， 西 ， 以 致 效 益 低下 甚 至无 人光顾 。旅 游业 是 一 个复 杂 的产 业 ， 及面 广 ， 展尤 其需 要 一 个整 体 规 划来 规 范旅 涉 发 游 资源 开 发 的规模 、项 目的投 资及 旅 游 产 品的宏 观 调 控 ， 是 当前 先 开 发后 规 划 、 但 先粗 放 经 营后 整 顿 治
土地利用总体规划修编中的旅游用地问题研究
土地利用总体规划修编中的旅游用地 问题研究
章 牧１，李 月兰。 ’ ’
（． １ 暨南大学 深圳旅游学 院，广东 深圳 ５ ８５ ；２广西师范学 院 资源与环境科学学院 ，广西 南 宁 ５ ０ ２ ； １０ ３ ． ３ ０ １ ３广西教 育学院 旅游与环境学系 ，广西 南 宁 ５ ０ ２ ） ． ３０ ３
引言
ｌ ｌ 】 。 总体规划实施修编成为必然 ， 国土资源部下达的新一 究 了土地规划与旅游规划 的协调问题【 从土地利用角度看 ，旅游用地既不属农业用地 ， 轮规划修编注重规划 的区域化 、 社会化 、 市场化 、 动态 它是出于满足旅游休闲的需 性和实用性 ， 在总体思路上与 上轮规划相 比发生了较 也不属非农业建设用地 ， 由原生 的 自然 景 观 与人 文 景观 共 同组 合 的 可供 观 大变化 ， 这是规划修编的一个主要动因。 此外 ， 上一轮 要 ， 游览 、 娱乐 、 教育和科考使用的特殊土地。 为一 作 规划对建设用地增长预测不足 ， 特别是对 建设 占用耕 赏 、 种复区式土地利用类 型， 其土地利用特征除了具有原 地 的预测不足 ， 导致一些地 区特别是经济发达地 区建 同时还具有旅游用地 的功能 。 因为不 设 用 地供 给严 重 紧缺 ， 划到 ２ １ 的用 地 指标 中 ， 有 的功能 以外 ， 规 ００年 所以许 多旅游用 建设用地突破规划控制指标已经是普遍 的现象。 在广 少生态旅游区都强调环境 的原生性 ， 如 森林 、 河流水库 、 地 旱 西， 上一轮规划 的建设用地指标也在新世纪用地量大 地都具有原来的属性 ， 山地 、 增的情况几 乎用完 。 规划的修编调研全 面展 开 ， 在土 及水 田等 ， 它们是旅 游区土地利用 的重要部分 ， 是旅 同时也是农 用地 。 但是除 了这些 地供需形势与预测专题研究工作中 ， 开始涉及到旅游 游用地 的一种类型 ， 用地的需求分析。 不改变 自然属性的旅游用地之外 ， 大量分布在城市和 国 外 很 早 就 开 始 了旅 游 用 地 研 究 ， ｓ ｙ和 旅 游 中心 区 周 边 的 土地 势 必 随着 旅 游 区开 发 而 被 征 Ｗｅｌ ｅ
旅游产业土地利用专项规划中用地供需研究——以丽江市玉龙县为例
�
由于旅游用地的复合性， 学术界以及国土管理部门 尚没有专门的旅游产业用地分类， 此次旅游产业土地利 用规划在规划体系中属于专项规划 ， 是为了解决旅游产 业用地问题而专门编制的一项规划 ， 它具有针对性和专 一性， 是土地利用总体规划的深入和补充� 考虑到旅游 产业土地利用专项规划与土地利用总体规划的衔接性， 在对用地供需的研究中土地利用分类采用规划用途分类 标准�
资源， 即玉龙山� 老君山 � 白沙黄山文化带� 拉市海� 金沙 江沿线 旅游资 源� 东巴 文化 等， 旅游 资源 优势 非常 突 出
［2 ］
� 玉龙县现有旅游产业用地面积 467 34.32 h m 2 ， 其
2 2
91 73. 88 h m 2 ， 中农 用 地 2 占 旅游 产 业用 地面 积 的 62.4 3 % ; 建设用地 1 12 1.7 7 h m ， 占旅游产业用地面积的 2.40% ; 其他土地 16438.67 h m ， 占旅游产业用地面积的 35.1 7% �
表1
年份 2 001 2 002 2 003 2 004 2 005 2 006
客数量� 旅游产业用地的需求数量一般取决于旅游地的日 最大游客数� 游客容量以及日平均接待游客轮次数， 于是 有公式: ( 2)
2
� � ， S= A D / R 1 06 并充分听取了玉龙县相关部门的意见 最终确定在此规
2
研究区概况
玉龙纳西族自治县 ( 以下简称玉龙县 ) 位于云南省
4 67 34.32 h m 2， 本 轮 规 划期 末， 旅 游 用 地面 积 将 达 到 54 42 6.99 h m � 3.2.2 平均增长率法预测
旅游用地改造方案
旅游用地改造方案背景在现代经济发展和旅游业繁荣的影响下，越来越多的城市将旅游作为发展经济的主要策略之一，以带动地方经济发展和就业增长。
然而，由于旅游业的快速增长，过度开发和旅游景点过度依赖的问题愈加突出，给自然环境和文化遗产带来了不小的破坏。
因此，如何合理利用旅游用地，既满足人们的旅游需求，又能保护生态环境和文化遗产，成为了一个紧迫需要解决的问题。
目标本文旨在探讨旅游用地改造的可行性和方案。
我们的目标是寻找一种旅游用地改造方案，能够在满足人们旅游需求的同时，最大限度地保护自然环境和文化遗产，并提高经济效益和社会效益。
方案1.改善旅游管理制度旅游用地的可持续发展需要严格的管理制度和规范。
因此，建立完善的旅游管理制度，包括旅游规划、旅游执法、旅游文化传承等方面，是旅游用地改造的首要任务。
2.推广新型旅游模式新型旅游模式，如生态旅游、休闲旅游等，已成为旅游业的主流趋势。
这些模式注重对自然生态的保护和对文化传统的传承，可以有效减少旅游业对自然和文化的破坏。
因此，建立新型旅游模式的推广机制，发展区域特色旅游，是旅游用地改造的必要手段。
3.加强旅游景点规划设计旅游景点的规划和设计决定了旅游用地的整体质量。
合理的规划设计可以充分利用现有的旅游资源，打造具有区域特色的景观，促进景点的可持续发展。
因此，加强旅游景点规划设计与管理，是旅游用地改造的重要环节。
4.科学利用旅游资源科学利用旅游资源，将有利于控制旅游压力和提高旅游品质。
旅游资源的利用必须符合当地的自然条件和文化特色，对其进行起拍评估，限制旅游人数，设置保护标准，确保资源的可持续利用。
5.加强旅游环境保护旅游环境保护是旅游用地改造的重要任务。
这包括加强水土保持，控制垃圾和排污，保护生态系统的健康和退化的恢复等方面。
同时，加强旅游环境保护还有助于提升旅游业的服务质量和地位，吸引更多的游客前来旅游。
结论现代旅游用地改造需要遵循可持续发展原则，在保护生态环境和文化遗产的基础上，推动旅游业的发展。
《关于支持旅游业发展用地政策的意见》解读
《关于支持旅游业发展用地政策的意见》解读文章属性•【公布机关】国土资源部,国土资源部,国土资源部•【公布日期】2015.12.14•【分类】法规、规章解读正文《关于支持旅游业发展用地政策的意见》解读日前，国土资源部联合住房城乡建设部、国家旅游局印发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号，下称《意见》）。
这一文件的出台，是国土资源部门认真落实党中央、国务院关于大力发展旅游业、促进旅游业改革发展的重大举措，是国土资源部门在新常态下全面履行职责新定位，促进稳增长、调结构、扩就业的又一积极作为，是国土资源部门不断深化改革、推进依法行政，提高旅游业用地市场化配置和节约集约利用水平具体体现。
文件的实施，将对推动旅游业健康快速发展、促进旅游消费快速增长、培育发展新动力产生积极作用。
一、出台背景（一）贯彻落实党中央、国务院大力发展旅游业要求。
党中央、国务院高度重视旅游业发展，十八届五中全会将“大力发展旅游业”作为“十三五”期间构建产业新体系的重要内容。
2014年8月，国务院印发《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号），明确提出“旅游业是现代服务业的重要组成部分，带动作用大，是适应人民群众消费升级和产业结构调整的必然要求”，并对改革完善旅游用地管理制度进行了部署。
今年8月，国务院办公厅印发了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号），进一步明确了旅游业发展的具体目标。
为贯彻党中央、国务院相关要求，国土资源部会同住建部、旅游局，积极开展系统研究，联合印发《意见》。
（二）促进旅游业改革发展的客观需要。
随着我国旅游业的快速发展，其土地使用面临的新情况、新问题亟待破解，一是规划衔接不足，一些旅游建设项目难以落地。
部分景区旅游公共服务设施建设不足，新建设施用地需求开始凸现。
二是用地政策系统性不够。
旅游业是综合性产业，涉及土地用途和权利类型复杂多样。
国土空间视角下杭州市旅游用地规划探索
旅游业被誉为永远的朝阳产业，旅游业大发展导致旅游用地需求增长，我国实行严格的土地管控政策，用地指标供不应求。
本文以著名的旅游城市杭州为例，针对现状旅游用地存在的问题，从国土空间的视角，结合发展目标和旅游用地潜力分析，建立重大储备项目名录，分区分类进行用地指标的保障，以更好地促进杭州旅游产业发展。
一、前言旅游业被誉为无烟产业和永远的朝阳产业，旅游业已成为我国重要的战略性支柱产业。
旅游业大发展导致旅游用地需求增长，而国家实行严格的土地管控政策，用地指标供不应求，“有项目、有资金、缺土地、难落实”的现象突出。
本文针对杭州旅游用地存在的问题，从国土空间规划视角探索旅游用地规划，以期对旅游用地进行先期谋划与布局。
二、现状问题：概念不清、分类不明、指标受限、管控缺失1.旅游用地概念不清（1）法律法规中对“旅游用地”的界定法律法规中关于“旅游用地”的说法，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：“商业、旅游、娱乐用地土地使用权出让最高年限四十年”。
在《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》中关于旅馆业用地的规定：“旅馆、招待所、度假村及其附属设施等用地”，旅馆业用地涉及的主要是一些旅游设施的用地。
《土地管理法》中，建设用地也涵盖了旅游用地。
《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中明确了“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。
虽然在我国现行法律和规定中都已使用了旅游用地的概念，但至今尚无权威性界定。
（2）学术界对“旅游用地”的界定学术界对旅游用地的研究主要有：朱德举认为旅游用地是旅游地内最基本、最广泛的具有旅游功能的各种因素的组合。
毕宝德认为旅游用地是旅游业用地。
梁栋栋认为旅游用地是一个旅游地内各项与旅游相关的自然因素并综合了相应人类劳动成果的自然-经济地域综合体，是自然作用与人类活动相互作用的动态系统。
王万茂认为旅游用地是指县级以上人民政府批准公布确定的各级风景名胜区的全部土地。
旅游用地存在的问题及对策_
旅游用地存在的问题及对策我国土地管理制度与旅游业蓬勃发展的势头相比有些滞后。
受用地指标限制，许多规划的旅游项目因无法获得土地指标而无法开工，“有项目、有资金、缺土地、难落实”的现象比较突出，严重制约了旅游项目的开发建设。
□成英文张辉随着旅游经济的迅速发展，日益增长的旅游产业用地需求与有限的建设用地指标之间的矛盾愈发突出，引起了一系列违规、违法的旅游项目用地现象。
同时，现有的土地管理制度滞后于旅游产业发展的实际，不利于旅游用地的开发和管理。
为了能够更好地运用土地政策工具，加强对旅游产业发展的引导，促进旅游产业健康发展，本文对当前旅游用地存在的问题进行了集中梳理，在此基础上提出相应对策。
一、旅游用地的概念我国目前法律法规中还没有对旅游用地作出一个明确解释规定。
《土地管理法》中只提到建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、公矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。
但对于什么是“旅游用地”没有明确指出。
国土、建设等部门对旅游用地都有其各自的内部分类体系，这些分类相互矛盾、重叠，造成各部门直接沟通不便，不利于旅游用地的开发和管理。
我们认为，旅游用地是指主要为旅游产品及其配套服务设施提供空间支撑的用地，其权属性质可以为国有，也可以为集体所有，其土地利用类型可以是建设用地、农用地或未利用地，亦可为任何两种或三种的混合用地。
在城市，按照2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中的规定，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
”旅游用地是我国建设用地中与商业、娱乐等并列的营利性较强的用地。
一般采用招标、拍卖或挂牌等竞争方式有偿取得。
按照这个规定，城市旅游企业取得旅游用地，程序和手续都合法，不存在太大问题。
问题较多的主要是郊区及农村旅游用地。
从上世纪90年代开始，随着国民休闲旅游需求的暴增，沿大城市周边出现了许多凭借乡村农用地的休闲农场及观光农园，以及诸多高尔夫球场、滑雪场、度假村、主题公园等商业性休闲度假旅游设施。
创新土地管理 建设旅游“强市”
旅 游产业用地刚性需求将 显著增加 ，用
地 节 奏 将 明 显 加 快 ，用 地 规 模 将 不 断 扩
地规模达２０ ￣ ０／ 顷以上 。二是用地分布集 ｚ 中市区 。因旅游用地 的分布从属 于旅 游 资 源的分布 ，我市旅 游产业用地 主要集
中在 永 定 区 和 武 陵源 区 。 三 是 用 地 方 式 趋 于 原 生 态 。部 分 农 用 地 和 未 利 用 地 被
调控作用 。相反 ，还将极 大地制 约旅游
二 是 缺乏 旅 游 用地 专 项规 划 的 引
导 和 管 控 。 由于 没 有 编 制 相 应 的旅 游 产
农用地转用手 续。对符 合规划的重大旅 游设施项 目，因季节原因或工期要求 ，
亟 需 开 工 的 ，可 申请 先 行 用 地 。 在 不 改
仿古城 、赛马场 、高尔夫球场等 ，均可 促进张家界旅游产业 的提质升级 。但 因 属 于 目前产业政策 中的限制类 或禁 止类 项 目，很难落地 。 七 是 项 目审 批 时 限和 审批 方 式 的 制约 。对旅游产业重点项 目，因季节原 因或有工期要求 急需 开工 的工 程 ，按程
张家界 自旅游立 市以来 ，传统旅游 产业 建设 ，特别是景 区 、景点建设 、交 通 、城市配套基础设施建设 等 ，在用地 保障方面得到 了国家和省的大力支持。 据 查 《湖 南 省 旅 游 用 地 规 划 》
（ ０６ —２２ ２ ０— ０ ０），张 家 界 市 旅 游 用 地
征 占用 后 ，改变用途用 于旅游管理 、文 化休 闲 、旅游交通 、旅游 服务等建设 ， 还有部 分仍保 留原农 用地 用途 。四是用 地复合 程度更加广泛 。尤 其是耕地在旅
变农用地 原性 质、用途 和不破坏耕作层 的前 提下 ，按 照 自愿有偿的原则 ，鼓励 农 民以转包 、出租 、互换 、转让 、股份 合作 等方 式参 与旅 游项 目开发。探索农 村 以依 法 批 准 的集体 建 设用 地 通过 出 租 、出让 、作 价出资或人股 、合作 、联 营等方式参与旅游开发经营。
浅析土地利用总体规划中的旅游用地问题
２ 土地 利用 规划和 旅游 规划 的不协 调 问题
２１ 规 划 空 间模 糊 不 清 ．
当前 我 国大多数 旅游景 区一 般都 没有对 旅游 用地 的边
划分 与争地 矛盾 ， 需要 科学 的规划 配置 土地 资源 。
２２ 规 划 地 位 高 低 不 同 ．
由于 我 国土地 利 用规 划工 作 开展 得 比旅 游 规划 早 ， 加
之 宣传 也更 加广 泛 和深入 ， 各级 政府 已经接 受 了土地 利用 规 划 的作 用 和 重要 性 。 时 ， 同 《土地 管 理 法 》 的颁 布 也 使 土 地 利用 规划 法制 化 。 就使 相 当一部 分 人认 为土 地利 用 规 这
界做 明确 的 界定 ， 是把 该地 区 的所 有土 地认 为是 旅 游用 而
地 ， 势 必 和土 地 利 用规 划 所 规划 的空 间相 重 合 ， ｉ大 这 给 产业 协 调 发展 带 来难 题 。 内蒙古 的呼 伦 贝尔 大 草原 ， 如 其 传统 是 以草地 为 主土地 类 型 ， 土地 结 构单 一 。 当前 ， 着人 随 们生 活水 平 的不 断提 高 ， 发展 旅 游业 已成 为 当地 的支 柱产
划 比旅 游规 划更 权威 。 这种 认识 必 然导 致土 地利 用 规划 在 与 其他 规划 协 调时处 于支 配地 位 ， 可能 对旅 游规 划 的制 定 和 推行造 成一定 的影 响 。
２３ 规 划 的 目标 行政机 关 的审 批权 限 ， 加 了审 增
业 之一 ， 本身 无 可 厚非 ， 而 发展 畜 牧 和旅 游 用 地存 在 这 然
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旅游规划用地问题与用地创新
作者：徐爱心
来源：《世界家苑·学术》2018年第01期
关键词：旅游;规划用地;问题;创新
1、旅游用地概念与内涵
旅游用地是土地利用的一种新方式，就其定义而言，在研究和管理上目前还没有统一的认识。
基于中国知网、万方数据等数据库检索结果，不同学者从各自研究的角度和领域对旅游用地提出了若干定义，综合起来主要有以下2种观点：①从狭义上来讲，认为旅游用地就是风景区内的所有土地。
这一观点基于土地开发的主要功能，对土地利用有明确的指向性，但随着旅游业的快速发展，旅游用地的内涵和外延已经突破了风景区的概念，且不仅仅局限于建设用地的范畴。
②从广义上来讲，即从综合、系统的角度认为旅游用地就是满足旅游需求、与旅游业态相关的所有土地的总和。
虽然这一观点跳出了狭义思维，但却难以与目前我国的土地管理分类体系相衔接、对应，不利于新常态下土地分类管理和旅游业发展。
基于此，迫切需要提出适合旅游产业发展需要的旅游用地概念
2、旅游用地的创新对策
2.1探索设立旅游规划建设专项用地标准
在符合国家相关法规前提下，尽早明确旅游规划建设专项用地标准或管理办法，这是保障旅游用地分类清晰、实操有效的前提。
建议以市场/用户为导向，将旅游用地分为自然旅游用地、文化旅游用地、度假旅游用地和乡村旅游用地等4个大类，根据每个大类相关的典型旅游活动和旅游场所，针对性划分旅游用地小类。
2.2以“点状供地”解决根本“痛点”
由“块状供地”转为“点状供地”是解决旅游用地问题的合理且关键选择。
一方面，旅游项目开发大多依托自然条件良好的山地、森林、水体环境，其建设本身并不过多依赖项目内部的景观建设。
由此，其内的道路、水体、绿地等类型用地都可以设定为租赁供地方式，而景区内具备游赏功能的道路甚至可以划归A2文化设施用地，采取划拨供地方式。
尽管划拨用地不能计入业主资产，但仍会给旅游项目成本和品质带来支持。
另一方面，点状供地是用建筑实际占地面积来核算用地指标，即以基地面积核算真正的用地指标，再根据土地价值核算土地价格，这样用地成本会降低很多倍。
点状供地还有很多优势，一是减轻旅游企业负担，获取土地成本降低，更多资金投入核心吸引物项目建设中，减少因资金压力以至项目“烂尾”;二是政府管控能力加强，租赁为主的用地方式令旅游活动空间和环境空间界定清晰，最大化避免土地指标的浪费，便于对整个项目的旅游产品和体验品质加以整体把控;三是保障项目用地，可以结合旅游项目建设类型的特点，因地制宜保障项目建设用地和环境用地的均衡配搭;四是用地审批问题，可以简化用地审批流程，结合国家的相关政策或用地法规进行简化操作，使项目审批相对便捷。
2.3旅游用地政策创新需以规划为先导
首先是在法定规划中纳入旅游用地考量。
在城乡总体规划的“用地规划”部分和土地利用规划中统筹旅游休闲相关各类用地的布局和指标;将旅游休闲重点项目新增建设用地纳入地方政府《土地利用年度计划》，为其优先供应土地指标;在符合规划、不改变土地用途的前提下，国有机构土地权利人利用现有房产开发旅游设施的，可保持土地权属和分类不变;规范和鼓励农村集体经济组织依法灵活使用农村建设用地。
只要严守基本农田“红线”，农村建设用地是可以市场化的，包括宅基地也是可以市场交易的，如此将兼顾解决农民存量资产变现和旅游建设用地供给问题。
其次是提升重大旅游规划的法定地位。
以全域旅游示范区、大型旅游功能区/协作区规划等涉及广泛、意义重大的重要旅游规划统筹相关区域的规划体系，乃至给予这些重大旅游规划“准法定待遇”;鼓励重大旅游规划项目根据实际情况探索旅游休闲相关建设用地的类型归属和供应方式，逐步形成可供全国推广乃至纳入法定用地标准的系列标准模式。
最后是调整“点状供地”相关规划政策。
“点状供地”会对控制性详细规划体系提出全新要求，需以规划政策调整为先导;现行控制性详细规划是以“块状用地”为标準，界定相应的强制性指标对整体的地块进行开发建设管控;“点状供地”则需要进行控制性详细规划及修建性详细规划与概念性规划的结合，以便于“点状用地”政策的精准落地和执行。
旅游用地是关乎旅游业发展实效的核心问题，作为旅游价值链的上游环节，其标准、管理乃至规划实务的优化调整对于旅游业的整体推进可谓“牵一发而动全身”。
旅游业作为我国新常态下经济转型升级的战略性支柱产业，有理由在用地制度安排上获得如工业、农业那样的“待遇”，通过逐步落实专项旅游用地类型和旅游规划法定地位，实现以土地要素的科学精准管控与供给，促进旅游业综合发展绩效的可持续提升。
3、项目案例
嵊泗列岛素有“海上仙山”之称，是中国唯一的国家级列岛风景区，以“碧海奇礁、金沙渔火”的海岛风光著称于世。
位于杭州湾以东，长江口东南，由钱塘江与长江入海口汇合处的404座岛屿构成，有沙滩、海礁、奇洞、险峰、悬崖等景观。
区域总面积8824平方公里，其中海域面积8738万平方公里，陆域面积86万平方公里。
嵊泗县属亚热带海洋性季风气候，常年温和湿润，年平均气温15.8°C，十分适合发展旅游产业。
嵊泗列岛与大陆距离较远，因此，对外交通主要通过水运解决，虽然自然资源丰富，但旅游资源仍处于待开发状态需。
目前规划主岛泗礁岛开通泗礁-芦潮港，泗礁-上海（十六浦）、
泗礁-定海、泗礁-宁波、菜园-嵊山等8条航线。
设置两个对外码头，其中有2个1000吨级客运泊位和1个1000吨级车客渡。
此外，马迹山规划建设的工作船码头，负责宝山钢铁公司的矿砂转运工作。
除此之外还将建有直升机场，是以舟山普陀山机场为基地的舟山岛际空中交通网络主要直升机起降点之一，其功用主要担负岛际间的空中摆渡、空中游览、公务巡视和紧急救援等。
从嵊泗县经济与社会发展规划到其旅游用地的创新，我们可以看到嵊泗正在发生着四个重大的转变：从一个封闭，单一岛屿经济向岛陆一体化，开放复合的港口和海洋经济转变;从海洋渔业产品初级的供应基地向海洋渔业深加工产品的供应基地转变;从资源观光型旅游区向休闲度假型旅游区转变;从功能弱化分散的小城镇向功能强化集中的现代化港口旅游城市转变。
另外，政府的大力规划与扶持为嵊泗旅游业发展提供了有力的支撑。
4、结束语
综上所述，随着居民消费结构的升级和对外开放形势的变化，人们对旅游的要求已经从简单的观光旅游向休闲度假、康体娱乐、心灵修复等更高层次发展，旅游业发展已经进入了提质扩容、转型升级阶段。
在经济发展新常态的宏观背景下，旅游产业已经成为一个包容万象的平台，平台上搭建着生态休闲、文化体育、工业及乡村建设等诸多产业与新兴业态。
未来，旅游业将在经济结构调整升级中扮演重要角色。
参考文献
[1]徐勤政，刘鲁，彭珂.城乡规划视角的旅游用地分类体系研究[J].旅游学刊，2010，25（7）.
[2]侯满平，董红梅.旅游开发中典型土地利用问题及其对策探讨[J].资源开发与市场，2007（09）.
[3]范树平，周剑钧，刘友兆，等.中国地方产业用地标准剖析及关键技术设计初探[J].中国土地科学，2014（08）.
（作者单位：上海思纳建筑规划设计股份有限公司）。